古德诺如何论证政治与行政的协调
发布网友
发布时间：2022-04-24 20:30
共2个回答
热心网友
时间：2023-10-09 23:28
从西方行政学的鼻祖威尔逊在其论文《行政学之研究》中提出*与行政二分法后，古德诺对其进一步阐述与发展，接着众多学者对其进行反思与批评，比如，“尽管西蒙猛烈地抨击传统行政学的*与行政二分法和所谓的行政原则，并提出一种以决策为中心的行政理论，但他最终并未摆脱传统行政学框架的束缚。”[1]其后 “新公共管理”理论一定程度上重新提倡*与行政的分离的意义，掀起一场声势浩荡的西方国家行政改革。现今，“新公共服务理论”及“公共治理理论”对*与行政的关系又进行了重新的定位。在中国的行政学界，对*与行政的二分法也存在质疑，普遍认为中国*国情下的*行政不能脱离政党*。如学者胡象明从公共*的角度指出，“*行政过程实际上是一个执行*的过程；而政党*过程则是一个制定*的过程，*行政与政党*两者统一于*过程。因此，*必须对行政进行控制，才能够保障*行政在*执行过程与*价值的协调一致，体现*的意愿。”[2]学者张康之从*体系的角度阐述了“在我国具体的*背景下，*与行政二分的问题实质上关于政党和行政的关系界定问题。我们所讲的党政分开是*领域中的功能性分开，而不是*与行政的结构性分离，从我国*体系的稳定性和行政系统功能的完整性思考，论证了行政与*的不可分性。”[3]本文试图对*和行政的二分法的发展史的简要回顾，结合中国现实对*与行政之间的有机联系进行分析，从而解释为什么在中国现实语境下必须坚持*与行政的协调发展 。
一、*与行政二分法的提出与发展
行政与*二分法观点的主要代表人物是美国学者威尔逊和古德诺，威尔逊在《行政学之研究》一文对行政与*的差别加以了阐述，他认为：“行政管理是*工作中极为显著的一部分，它就是行动中的*；它就是*的执行，*的操作，就是*工作中最显眼的部分，并且具有与*本身同样悠久的经历。……行政管理是置身于‘*’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不是*问题，虽然行政管理的任务是由*加以确定的，但*却无须找麻烦地去直接指挥行政管理机构。*是‘在重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动，而另一方面，‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面’的活动。因此，*是*家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。*如果没有行政管理的帮助就将一事无成’，但行政管理并不因此就是*。”[4]古德诺第一次从*功能区分的角度明确提出*与行政是*的两种不同功能。在《*与行政》一书中，指出“在所有**中都存在着两种主要的或基本的*功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，这两种功能分别就是：*与行政。”[5]在*与行政二分法提出的基础上，韦伯从组织*的角度提出了官僚制理论，继而出现了泰勒的科学管理理论和法约尔的一般管理理论，在一定程度上加强了*与行政二分法的合理性。
从上面的叙述中，我们可以十分明显的看出，为了提高行政的效率和建立一门的行政学科的需要，他们把*与行政看成了是相互对立的矛盾，对*和行政的界限做出了严格的区分；而且强调*与行政的二分是**上的结构性分离，绝对不能将*与行政合二为一。有个用来象征性地区分*与行政的术语是“没有所谓共和党人的建造公路的方法”。 [6]追求*行政行为的价值的中立和行政科学的科学性与性。“这种对*和行政有点天真的区分一直困扰后来的公共行政学科领域和实践很多年”。 [7]*与行政二分法的提出在西方遭到了反驳，著名的公共行政学大师怀特?沃尔多提出：即该领域从来没有令人满意的调节对“*”和制定*的复杂情况的理论影响。*与行政二分法缺乏一种经验证明，因为很明显，行政管理者不仅要执行*，而且还要制定*。有学者认为行政职员在*形成中起作用的明显事实使学多学者拒绝了*与行政二分，因为“在所有先进的的国家，行政职员当涉及*时，可以划线，但这一条线是波动不定的。”[8]华莱士?塞尔在对公共行政研究的*途径曾做过这样清晰的描述：“从终极意义上讲，公共行政是*理论的一个问题：民主社会中（行政）的基本问题是对大众控制的责任；行政机关的回应力以及官僚对民选*的责任；在行政机构的自由裁量权之运用越来越广泛的今天，这些问题是*运作的重中之重。”[9] 行政学家戴维?罗森布鲁姆和罗伯特?克拉夫在其专著《公共行政学：管理、*和法律的途径》中说道：“像一个多世纪以前的文官改革者一样，新公共管理者宣称其改革的目的在于使*更像企业一样运作。它们像文官改革者一样，最终承认改革是*性的”。 [10]此外， B·盖伊·彼得斯在《*未来的治理模式》中总结出了四种未来*的治理模式①，其中“参与式*”模式中就主张对*管理有更多的参与，强调了*在*行政中的作用。又如行政学者詹姆斯?费斯勒和唐纳德?凯特尔在《行政过程的*—公共行政学新论》②的著作中明确将公共行政看作是一种*过程。从上我们可以看出西方行政学者从不同的角度表达了*与行政二分的不可能性。
二、*与行政的关系是密不可分，行政过程充满*因素
古德洛在《*与行政》一书中这样论述：“所谓*，是国家意志是表现，也是*的表现和*的决定。它是由议会掌握的制订法律和*以表达表达国家意志的权力。所谓行政，是国家意志的执行，也是*的执行和*的执行。”[11]这就是著名的*与行政两分法的论点。这样，古德诺就否定了立法、司法和行政的三分法，而代之以*与行政的二分法。笔者认为，古德洛的*与行政两分法过于理想化，*与行政之分在于职能及具体操作上，但其本质联系是不可分的。
第一，*与行政是一对孪生姐妹，她们源于同一个母亲即（*的原始职能），是管理国家的两种手段。“*科学是该领域有益的塑造者，奠定了公共行政的哲学和规范基础：也就是民主*中的官僚*的现存不是为统治者服务，而是为被统治者服务。”[12]随着社会业务越来越复杂，*的职能也适应在复杂的社会事务中不断分化，逐渐出现执行国家意志的职能即行政。另一类是*，其职能为表达国家意志。她们的共同目的在于实现国家意志。“行政的理论与实践同样是*的理论与实践.” [13]
第二，*行政职能分离，但其执行机构的分化并不彻底。在所有的**中，存在着两种主要的或者基本的*职能，行政和*在所有国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用她们大部分时间行使着两种职能中的一种。但并不是全部时间行使着一种职能。也就是说，一个机构有可能行使同时行使两种职能，只是侧重点不同。有的侧重在行政，有的侧重在*。因此，把两个职能委派给两个分立的机构行使是不可能的。
第三，国家意志的实现需要国家意志的表达与执行之间协调一致，就好比法律与执行法律之间。法律与执行法律之间缺乏协调就会导致*的瘫痪。一种行为准则，即一种国家意志的表达，如果得不到执行，实际上就什么也不是，只是一纸空文。为了在国家意志的表达与执行之间求得这种协调，就必须或者牺牲掉国家意志的表达机构的性，或者牺牲掉国家意志执行机构的性。要么执行机构必须服从表达机构，要么表达机构必须经常受执行机构的控制。只有这样，在*才能存在协调。只有这样，真正的国家意志的表达才能成为被普遍遵守的实际的行为规范。
第四，民治的*要求执行机构必须服从表达机构，因为后者理所当然地比执行机构更能够代表人民。像这种联系，笔者认为应该同时表达。*应该控制行政的方向，在具体操作上不作行政对*的反馈。促使国家意志更有代表性和广泛性。如我国*有权否定*的预算报告，这就体现了*对行政的控制，同时国家立法也可由行政机构工作过程中发现有存在某方面的法律的需要后，提出立法建议，从而影响国家意志的表达。
第五，从*的视角看公共行政的话，我们可以发现，*行必须具有代表性、*回应性和责任等价值。*途径的公共行政强调*多元主义，“*组织就如一个微型社会，不可避免地反映着现实多元社会的不同价值、力量乃至冲突。那种没有摩擦的同质性组织结构的理想是一种危险的幻想。”[12]在行政学家罗森布鲁姆看来，“由于行政部门成了国家*指定的中心，行政组织的机构应该建构成能够使代表不同*、经济和社会团体利益的代表相互对抗。……公共行政的结构是*化的，不同的团体在此追求不同的利益。”[14]因此，我们可以看出，公共行政组织问题的本质就是强调*价值的*问题，*与行政关系非常紧密。
三、正确看待*与行政之间的关系的若干思考
基于以上分析，我们大体可以知道*与行政不可能完全分离，它们之间存在有机的联系，那么我们应该如何看待和处理它们两者之间的关系呢？特别是在我们国家的公共行政管理实践中又应该如何协调它们的关系呢？
（一）*对行政的适度控制是*与行政协调的重要基础。
*与行政取得协调的基础是*必须对行政取得某种形式的控制。这种控制可以通过法定的制度来达到，比如，英国的内阁对议会负责的*。在英国，人民通过对议会的控制达到他们对国家意志表达的控制后，他们就立刻着手使议会对被委以国家意志执行的*机构有一种控制权。或者这种控制可以通过法外途径来实现，比如美国的政党控制行政的机制。美国是政党，正像他们热衷于按照必须以表达国家意志为准则，选举具有明显的*色彩的团体那样去进行行政和执行官的选举。政党制度由此保证了*功能与行政功能之间的协调，而这种协调是*成功地开展工作所必须的。不过，我们在认识到*必须对行政实施控制的同时，也必须注意到这种控制有一定的限度，应该使这种控制扩展到国家意志的表达与执行之间产生非常需要的协调为止。如果控制扩展超出了一定限度的话，它就会立刻失去其存在的理由。只有如此，真正的民治*和有效的行政管理才能实现。
（二）行政的适度集权化是*与行政实现协调的必要途径。
协调不仅取决于*对行政的适度控制是问题，而且还取决于行政权利是必要集中问题。国家的分权，特别是*和地方的分权，容易造成行政力量统一性的破坏，从而使国家意志表达是执行出现问题。要控制出现这种问题，只有通过行政权的集中这个唯一的途径。因为只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到*与行政功能之间的必要协调。
（三）中国的公共行政实践中必须坚持*与行政的协调关系。
我国特殊的*国情和*行政的实践决定了*与行政二分在我国的不可行性并且坚持协调关系。*上，以公有制为基础的社会主义制度的建立，确立了中国*党领导下的人民当家作主的国家政权以及中国*党领导执政地位。这种*制度意味着*党必须支持人民当家作主，保证人民当家作主的权利。在这里我们特指无产阶级政党*作为党管理国家各项事务的工具，它必须接受党的*领导、组织领导、思想领导。因此具有代表人民利益的*行政行为不可避免地要遵*意义上的中国*党所推崇的价值观即代表性、责任性、*回应性。这种价值观为增强*行政行为在行政决策中的透明性和提高公众的参与程度而提供某些标准。*实践上，我国实行的是议行合一的**结构与西方的三权分立*有着根本的区别，*内部不存在着根本利益的冲突，*党的利益与*的利益具有高度的一致性。*是一个历史的范畴，随着国家的出现而出现，不同的历史阶段*会表现出不同的价值索求。如原始社会，道德成为*的追求，私有制社会，国家政权就成为了*的追求，而在社会主义社会，*所要获取的社会公共利益的最大化。从而决定了*的行政行为在不同的历史时期有不同的内容和要求。如在社会主义的*时期，“公共行政”打击敌对阶级；社会主义建设时期要维护社会秩序的稳定，协调各种利益关系。*党合法性的获得是通过*执行其正确的制定的路线、方针、*表达出来。因此，*只有控制行政才能够贯彻其价值观，行政也只有接受*的领导，才符合公众的根本利益，它的公共权威才能被人民所接受和认同。
在改革开放的新时期，中国*党明确地提出，“立党为公，执政为民”的重要思想。认为党离开“为公”就会违背我们党全心全意为人民服务的宗旨，就会失去立党之基；离开“为民”就会脱离群众，丧失执政之体、力量之源，各级*作为党实现其*责任的工具，根本上决定了*改革中的*与行政的分开，只能是在职能上的分开，而不能简单的看作是国家结构性分开。行政的*性是我们的*成为“民享的*”、“民有的*”、“民治的*”的根本保证。任何割裂“行政”的*性，都将会使我国的行政实践偏离正确的方向。我们在借鉴西方*治理改革经验的同时，一定要深刻研究它与本国特定国情的适用性，不能搞“一刀切”。
热心网友
时间：2023-10-09 23:29
古德诺论述*与行政的协调——
1、*与行政协调的道路之一：*对行政的适度控制
（1）*必须取得对行政的某种程度的控制：
他认为，*对行政的某种形式的控制是*与行政协调的基础。
控制方法：A、通过法定制度达到的，如：英国内阁必须对议会负责；B、通过法外途径——如政党*——实现的。例如，在那些“把分别主要承担这两种功能的机构在法律上分开”的*中，如美国，这种控制就是由政党来完成。
（2）*对行政的控制必须有一定的限度。
古德诺认识到，“*”对“行政”的控制必须有一定的限度。因为这种控制一旦超过某种限度，就不仅会妨碍有效的行政执行功能，而且还会损害建立这一控制的目的。
问题的关键是要找出*对行政的这种必不可少的控制的恰当限度，以真正实现*与行政的协调。
如何保持这种恰当的控制限度呢？古德诺的答案并不复杂。他把行政功能从内部再作了划分，包括有执行功能、司法功能、准司法功能（如课税、具体规划、选举等）、统计功能和半科学化功能（如专利事务管理，地质勘查管理等）。
他认为*对行政的控制应当限于对狭义的执行性机构进行，其他诸如司法、准司法、统计和半科学性质的*机构都应该保持自己的性，而不受*影响。执行性*（只需最高级*）从属于*，保证*对行政的控制，他们随政党而进退，其余的行政应该是不受*影响的常任文官，以保证行政的效率。只有如此，真正的民治*和有效的行政管理才能得到。”
古德诺的第二个基本观点：为取得*与行政之间的协调，*必须对行政拥有某种“适度”的控制，即控制行政功能中之狭义的执行性机构——通过控制这种机构的高层*即可（*性任命*）。
2、*与行政协调的道路之二：行政的适度集权
古德诺认为，协调不仅取决于*对行政的适度控制，而且还取决于行政权力的必要集中。
美国是将“分权”理论精神贯彻得最为彻底的国家，它不仅将国家作了横向的划分，使立法、行政、司法三种权力相互分立，相互制约，而且还使*与地方分权——联邦制与地方一定程度的自治。
在古德诺看来，这种分权虽然有其可取的一面，但也存在许多不可忽视的弊端。其中之一就是导致*与行政的失调。他认为，*与地方的这种分权，造成了行政力量统一性的破坏，从而使国家意志的执行出现了问题。即：*徒有国家意志表达的权力，但这种意志的执行则在相当程度上仰赖于地方，而地方如果不受*的控制，在执行时则可能歪曲这种国家意志，使之屈从于地方利益的需要。
古德诺认为，地方不受控制，它就会脱离国家（或州）从而使整体走向*。
为避免*，**便会通过加强立法（因为行政权在地方手中）来*地方权力，保证统一。而地方则会使用消极的不执行权来对抗。而如此一来，一方面国家的意志无法贯彻，另一方面*所规定的地方自治权实际上也受到了侵犯和否定。在古德诺看来，这正是美国的情形。
为此，古德诺认为，要改变这种现状，便只有通过行政权的集中这个唯一的途径。他认为，传统上人们对集权的担忧和恐惧其实是受到了误导，是没有根据的。
因此，古德诺主张行政权的必要集权。
古德诺的第三个基本观点：为取得行政的效率以及保证民主，行政集权都是必要的。
3、在美国*与行政协调的独特道路：法外调节
如前所述，古德诺指出了协调的必要性，指出了走向协调的两条必由之路：即*对行政的适度控制和行政权的必要集中。
然而，美国*所提供的法定**使这种“适度控制”和“必要集中”得不到赖以成长和发展的任何基础。美国*使得国家意志的主要体现者即立法机构不可能直接控制行政机构的领袖；使得联邦行政权力和地方行政割裂开来而失去统一性。
但美国的**仍然基本上保持了稳定和协调，它们依靠的是什么呢？古德诺对美国*机构的运作进行了仔细的分析，结果发现这种协调来自一种法定*外的调节功能，这就是政党。
政党问题虽然在美国法定*之内没有丝毫地位，但古德诺发现，美国**得以顺利运行所必不可少的“适度控制”与“必要的行政集权”全来自于政党功能的发挥。
也就是说，通过政党对立法机构成员和执行机构成员的挑选，通过政党对*行政*和地方行政*的挑选，而恢复了被法定*所阻止的国家行政系统的大一统性质，建立起一种必要的行政集权。
总之，正是由于政党本身的统一性和党员对党的忠诚，美国**的设计者给后人的巨大难题才得以顺利解决。
这实际是古德诺对美国一百多年来奉为神圣不可动摇、作为**读者论坛基础的分权制衡理论进行的深刻反思。
古德诺的第四个基本观点：美国的政党制度对于保证美国**的顺利运转是必不可少、至关重要的。
4、美国加强民主和效率协调的主攻方向：**的改革
古德诺认为，由于政党在美国**中具有如此重大的作用，因此必须使美国的**作出某种调整以正式容纳政党这个现实，发挥它已有的协调功能，制定出政党的行为规范，减轻和消除政党有可能给社会带来的消极因素。
为达此目的，古德诺认为首先要变革美国行政分权的*，从而使政党能对*负起全责。由于美国**上的原因，行政权是分散的。尽管政党负起挑选行政*的责任，但是，各类行政长官的任期不一致，选举有错落，政党在一次选举胜利中所能获得的对*的控制并不是全面的。这种行政权不能集中于一党的局面，便造成了责任不明确的弊病，进而必将会带来推诿、搪塞、涣散和无效率。为此，应该将所有的行政执行权集中到一个行政长官手中，从而使政党能通过一次选举胜利而担负起全部责任来。
这里，古德诺明确指出了建立行政集权*是政党得以对*负责，加强民主与效率协调的的重要保证。
其次，由于美国**高度分权所带来的各种复杂矛盾并非是能够为一个弱小的、涣散的政党所解决的，因此从这种实际要求中形成的政党都是较为强大的全国性政党。
然而，一个强大的全国性政党也有可能在某种不受控制的情况下形成对民主和效率的破坏和威胁。因此，古德诺认为，有必要对政党的行为作出规范，将政党这个法外的东西吸收到法律以内，加以一定的管束，防止政党将自身变成目的。
例如，政党在控制行政的过程中，完全有可能超过必要的限度，就像“政党分肥制”那样，既使得行政效率因为大量的“外行”涌入而丧失殆尽，又使得行政机构整个儿“*化”，从而危及国家意志的自由表达。文官制度的实行，实际上是对政党行政的一种限定，它不但保证了行政效率，而且也保证了*对行政控制的适度。
在把政党由法外引进法内来的问题上，古德诺还竭力主张要明确政党在**中的地位，把它置于民主化、法制化的管理之下，从而使它摆脱受少数人控制和操纵的局面。古德诺还主张政党应该实行财务公开原则，防止政党和利益集团之间的关系于密切化。
最后，古德诺还认为，美国的两党制度实际上常常使选民对政党四年的整个*作出单一的评判，这样往往导致许多问题不能真正体现出人民的意志。为了适应分解*问题，从而使政党对人民的意志更负责任的需要，**应该采取的另一项改革措施就是“更加经常地使用公民投票的方法”。
古德诺的第五个基本观点：美国**改革的方向在于：将政党制度纳入法制化轨道，使之成为法内制度，对其行为进行规范和约束，以使其更加负起责任。同时，美国应更多地采用公民投票之方法。
