中国财政史十六讲

“目的国家”和“工具国家”分别描述了“国家”这个概念的两个方面。目的国家是指一群人，由于某种普遍共识和认同组成的“想象共同体”。既然对于人类社会而言，人是一切努力的目的，那这个意义上的“国家"自然称为“目的国家”。这一大群人各怀私心，如何才能让他们做出对全体有利的事情？所用手段既可以是“不听我的就削你”，也可以宣称“我是你们所有人的爸爸，听爸爸的”，或者神秘地朝你挤眉弄眼暗示“这里有你一股”。手段不一而同，而且不同时代、不同地域各异。凝聚人力的这种组织手段，即国家，并无对错之分，只有趁手与否，就像工具，因此又称“工具国家”。

工具国家运作最重要的内容便是收集、利用和管理资源，这便是财政。在不同时空下，国家呈现不同的形态，财政也就有相应的制度体现。自古及今出现的国家大体可以分为三种类型：城邦、帝国和现代国家；相应地，财政的典型特征（以收入为例）分别是税人、税地和税权。

1. 城邦
   古希腊城邦和春秋时期的诸侯是典型的城邦。从目的国家的层面来看，人群由从事农耕或者游牧、自给自足的家庭组成，聚集生活在可能有城墙的定居地，并受到一个暴力强权人物的保护。当然保护不是无偿的，受惠者必须按人头支付保护费，即“税人”。在城邦为主流的时代，土地不值钱，荒地到处都是，一个城邦能控制的人口才是最关键的资源。
2. 帝国
   土地过剩的状况随着人口迅速增长很快不复存在，后者则主要由农业技术突破推动，譬如铁器的应用等。城邦之间开始为争夺土地展开竞争和吞并，进而形成规模巨大的共同体，也就是帝国。典型代表如秦代至清代的中华帝国、罗马帝国等。所谓“普天之下莫非王土”，帝国的统治者-皇帝是所有土地、山林的名义所有者，人民只拥有占有和使用权，并为此需要向皇帝以税的形式支付地租，即“税地”。目的性国家是一群对土地饥渴的农民或牧民，而工具性国家便通过不断对外征战、扩张来满足前者对土地的欲求。因此，所占领的土地多寡便成为帝国实力的象征。
3. 现代国家
   现代国家则是由具有民族认同感的人群自愿构成（目的国家），通过选取代表组成公共权力组织来行使主权（即工具国家）。平民谋生的手段不再是单一的农业，事实上绝大部分人依赖的是工商业。不同于农业的“两把锄头、一块地”就可以运作，工商业需要一个协作网络，以及来自法律、制度体系对私人权利的保障，这一切都依仗工具国家来建设。为此，人们自愿向政府纳税，并派出代表监督政府收了钱是否办事。交税换权利，所以是“税权”。

当然，上述分类只能看做一种认知框架，在现实世界中并不能完美对号入座，因为任何事物并不是安排，而是演进出来的，历史的必然性和偶然性交织在一起。譬如，罗马帝国就不同于中华帝国，虽然都是君主独裁，但罗马帝国时期私人财产是被保护的，即使君主也不能随意剥夺。这一财产观念与入侵的日耳曼蛮族带来的人身依附传统结合形成了中世纪“领主-封臣”的契约关系。而这一关系的基础是财产，领主和封臣在权利和人格上是平等的。其中实力最强的领主被推举为国王，同时承担着维护公共利益的义务，譬如发动战争。然而战争费用只能通过等级会议以协商的方式向其他领主筹集，领主乘机提出权利要求，等级会议便是后世议会的雏形。重点来了：日耳曼人是被匈奴人赶向西方，而匈奴人是被汉武帝追击而西逃的，汉武帝刘秀不过是想骑着宝马吃葡萄而已。如果历史重新来过，结局不一定还是如此。

从另一方面而言，历史演进的背后有明显的推动力，因此呈现出必然性。中国政治发展的财政动因便是财政危机，具体表现为收支危机、制度危机和价值危机。危机如同海啸，一次比一次来得猛烈，国家不得不为应对而做出调整、变革乃至覆灭重生。中华帝国一直奉行“量入为出”的财政政策，即有多少钱办多大事。“量入为出”对君权产生了实际的约束，使得皇帝不会乱来，这是好的一方面；但是，另一方面，财政因而弹性不足，当有大规模工程（例如，治黄）、军事叛乱、自然灾害等突发事件时，国家财政无法在短时间内筹集足够资源来应对，因而发生短期财政赤字，只能诉诸于传统的开源节流方法来缓解，譬如压缩皇室开支、卖官鬻爵、扩大来自工商业的收入等。在一次次危机应对过程中，帝国呈现出制度改良的趋势，例如财政管理水平、支出控制水平和市场化社会化程度不断提高。这一改良过程直到遇到外族入侵这样的大BOSS才无以为继，主要收入已不能支撑不断上涨的支出需要，因而不得不进行明显的财政转型，即“制度危机”。例如，由于宋代政府对工商业的重视以及王安石变法，宋朝的工商业繁荣、工商业收入在政府财政总收入中的比例达到了前所未有的程度。可惜的是，因为帝国框架的约束，财政转型最终还是失败了。

所谓“帝国框架的约束”，实质上是价值危机，即正当性危机。国家的财政收入是对民众财产的一种“剥夺”，只有在相当程度上民众心甘情愿，征收才能以低成本运行。这就需要建立起一套价值理论，使民众产生财政上缴的义务感。在中国历史上，重大的价值危机一共发生了两次，一次在秦代，另一次是在清末民初直至当代。秦灭六国建立的第一帝国，还带有浓厚的暴力统治色彩，财政上主要依赖直接体现征服关系的徭役，所采用的法家理论（不听我的就削你）不能充分说明财政征收的正当性。直到以董仲舒为代表的汉朝儒家学者，将神权、君权和父权贯穿起来，才真正建立起中华二千年帝制的正当性基础。这一学说的核心思想就是“君权神授”、“天人感应”：皇帝这个岗位是上天任命来养育万民，就像父亲养育一个家庭一样；如果皇帝这个爸爸当得不称职，上天轻则降下灾祸教训他，重则换人。此学说很契合小农经济下主流民众的心理结构：是啊，挣了钱确实得交给一家之主。然而，家长治理下，民众并没有真正的权利，暂时拥有的一切，土地、财产都源自皇帝的恩赐，皇帝可以予之，也可以随时取走。例如，最养民的宋代，将“不立田制”作为国策，这相当于不干涉土地买卖并承诺土地使用权无条件续期（是不是很耳熟☺），然而南宋末年政府以回购民众“超限田”的形式又大量剥夺民众对土地的权利。工商业者无法保护自己创造的经济剩余，因此没有条件发展大规模、远距离的商业活动，无法寻求经济剩余，也就是资本的可靠积累，目的国家因此丧失自我转型的机会，不能转向更能创造物质财富的工商业经济。当然，这是以上帝视角来看，那个时代的人显然不会意识到这一点，更不会明确提出民权诉求。遭遇到制度的天花板后，中华帝国便进入一个死循环：财政危机积累到一定程度，帝国便发生一次崩溃、改朝换代，土地兼并、地方豪强等突出社会问题通过关机重启明显缓解，帝国得以延续，直到下一次大危机的爆发。是的，改朝换代的原因看似皇帝无能、外族入侵、宦官干权、官员腐败等林林总总，其本质都是财政危机。

这一状况直到清末才彻底改变，改变的原因仍然是危机，所不同的是这次入侵的不是夷狄蛮族而是更先进的文明。当西方列强轰开国门、太平天国起义险些颠覆政权，清政府旧有财政基础濒临崩溃，又面临巨额军费和赔款支出，于是不得不将收入的主要来源转向工商业。然而，一直以来的“抑商”传统没给中国建立任何现代商业社会的基础，尤其是建立在平等基础上的契约精神。另一方面，以康有为、梁启超、孙中山等为代表的社会精英将西方民主思想引入中国，民众的个人权利意识开始萌芽。在这样的背景下，清帝国开始了史无前例的改革。譬如，1903年朝廷宣布成立商部，并颁布了一系列鼓励商业投资的规定，其中花5000万投资创业的人，准授予头品顶戴，投资有成效的还可以封爵。这对于两千年来任你多有钱也毫无社会地位的商人群体而言是不能想象的。虽然我们已经知道后面的故事，改革并没有像日本明治维新一样取得成功，但工商业已成为国家新的经济支柱，商人的权利诉求不可能再被忽视，与西方民主“无代表不纳税”类似的民主发展进程终于在这个古老的国家发生了。

然而，传统的惯性仍然强大，直到今天，这个进程还是进行中。譬如，民众仍无法平等地与国家协商权利；非税收入（譬如，土地出让）在财政总收入中仍占有很大比例，甚至增长速度高于整体；全国人大对政府预算的审核、监督作用没有完全体现；国家对暴利行业的垄断、“国进民退”等等。所幸历史趋势没有暂停键，更没有后退功能。