摘要：落后地区的发展：1．明晰产权关系，完善法人治理结构；2．强化内部控制，防范经营风险；3．国家对经济落后地区农村信用社应实行扶持政策，逐步消化历史包袱，为信用社的经营发展创造宽松的环境；4．努力降低不良贷款，提高农村信用社抗风险能力；5．改革用工制度，提高员工综合素质。
关键词：农村信用社；农业产业结构；法人治理结构；内控制度；资本充足率
我国农村信用社较之发达国家的信用社有着特殊的历史背景和自身的运作规律，而且全国各地信用社所处经济、地理环境差异很大，因此，盲目效仿国外模式不可取，全国统一模式也缺乏可行性，而必须按经济区域对农村信用社管理体制进行不同模式的规范。因而，针对落后地区农村信用社现状，对农村信用社今后的发展提出几点建议。
一、明晰产权关系，完善法人治理结构
几年来，农村信用社深入细致地开展了改革规范的管理工作，但没有从根本上彻底明确产权问题，而产权关系不明，法人治理结构也就无从谈起。产权明晰的具体思路是：
1．正确认清农村信用社产权的实质
根据《民法通则》规定，产权最基本的内容是指财产所有权，即财产的所有者依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处置的权利。在社会经济运行中，为适应更多地获取经济利益的需要，会产生财产所有权与法律上的所有者相分离的状况，即在财产法律意义上的所有权的基础上衍生出经济意义上的所有权或称“法人财产权”，也就是非财产所有者由于实际经营属于财产所有者的财产，而对这些财产享有的占有、使用及在一定限度内依法享有的收益、处置和排他性的权利。所有者的权利称为原始产权，经营者的权利称为派生产权。因此，现代意义上的产权是指财产所有者的原始产权和建立在其基础上的派生产权。
基于产权的上述法律内涵及市场经济中“谁投资，谁所有，谁收益”的原则，农村信用社的产权涵盖两个方面：一是不仅包括人股社员初始人股形成资产的所有权，还应包括人股社员凭借收益权能够取走收益的所有权，以及人股社员未能取走的但归人社员集体所有的历年积累形成的集体所有权，这部分产权称为原始产权。二是农村信用社作为经营主体拥有法律所规定的对人股社员资产享有的占有、使用、收益、处分和排他性的派生权利。
2．在明晰产权关系的基础上，农村信用社必须按照现代企业制度，科学合理地建立和完善法人治理结构，具体来讲，就是要实行民主管理，建立起决策、执行、监督各司其职，各负其责，相对独立，相互配合，相互监督，相互制约的运行机制。首先是要依据我国信用社的特点和实际，尽快制定《合作金融法》，以法律形式将法人治理结构固定下来，使信用社的各项业务依法运转。其次是改革社员代表大会制度，让其真正行使职权。我国农村信用社的社员代表大会制度是从1984年起就开始建立起来的，但l7年过去了，这一制度仍流于形式，社员参与信用社经营管理的积极性仍然未能调动起来，信用社经营者侵犯所有者权益的问题普遍存在。完善法人治理结构，必须还权于社员，行使真正意义上的社员民主管理，确保社员代表大会依法独立行使职能。社员代表大会应该有审议理事会工作报告，选举理、监事会成员，任命理、监事会主任、副主任，接受和处理社员代表议案，审批年度决算分配，修改章程等实质性权力。第三是严格规定理事长和信用社主任不得由一人担任，严格理事会领导下的主任负责制。第四是要切实发挥理事会的职权，理事会要在社员代表大会闭会期，认真行使其权力，履行其职责，真正对社员代表大会负责，不仅要负责业务发展的年度规划，业务经营的决策，而且要负责员工的行为规范管理和制定财务操作规范及制度等。第五是要建立名副其实的监事会，要充分履行《社章》赋予的监督职能，及时听取和收集来自全体社员的意见和要求，使监事会真正承担起制约的权力和责任，主要包括对信用社业务和财务的审计权，对理事会成员的弹劾权，对理事会、主任重大决策的否决权等。只有通过充分发挥决策、经营、监督三套班子的智慧和才能，确保农村信用社的经营管理水平得到较大提高，业务经营状况和经营成果才能得到彻底改观。
二、强化内部控制，防范经营风险
金融业作为经营货币的特殊企业，防范和控制风险始终是最重要的工作，而内部控制又是控制风险的关键。远从巴林银行倒闭、Et本大和银行l0亿美元的巨额损失，近到系统内发生的经济案件，无一不是金融机构内部人员违规操作、内部控制不严所致。因此，建立合理、有效的内控机制具有现实意义。
1．决策体系建设
农村信用社要按决策系统、执行系统、监督反馈系统相互制衡的原则进行内部控制组织结构的设置。无论理事长还是班子成员，都不能违反或超越决策程序，经营班子要在其职责和权限内行使职权，内部监督系统要建立各项业务风险评价、内部控制状况的检查评价与对违规违章行为的处罚制度。同时要注重理事、监事、主任及其他高级管理人员的能力、品行及资历的考察和了解，建立高层人员信息档案，并进行动态监控。通过考察个人历史背景资料，确定其从业经验、行为规律及能力；通过考核目前业绩状况，判定其业务创造及控制能力；根据综合考察结果，决定其职位的去留及岗位的调整，从决策系统上确保决策指令的合规合法性，并做到分工明细，相互制衡。
2．建立健全业务风险防范机制
为有效控制信贷风险，农村信用社应按照《农村信用社章程》、《农村信用社联合社章程》和《担保法》、《贷款通则》，建立授权分责的信贷管理体制。信贷审查机构负责贷款审查，贷款审查委员会负责贷款审批，严格实行“审贷分离”、“分级审批”制度，将贷款调查管理、审查认定、检查监督职责分解，互相制约，确保信贷决策的科学性。同时建立贷款保障制度，提足呆账准备金，对历史遗留下来的呆账，人民银行、财政部门要给予倾斜政策，促其“消化、吸收”，增强农村信用社的再生能力，提高资本充足率。
严格执行资产负债比例管理的有关规定，调整信贷结构，使资产多元化。在全面实行资产负债比例管理基础上，严格控制单户贷款比例等指标，对包括本、外币在内的资金交易、证券交易等项表内表外业务，建立完善的内部监督与风险防范制度。尤其在主营业务即信贷业务上，要建立有效的内部控制制度，优化信贷资产结构，预防、降低信贷风险，提高信贷资产质量。
按照授权分责、监督制约、账务核对、安全谨慎原则建立严密的会计控制制度。会计记录、账务处理、成果核算等完全独立，会计部门只接受其主管领导，会计主管不参与具体经营业务，保障财务、会计信息的完整性、准确性、客观性与有效性。
建立统一法人管理和法人授权授信为主要特征的内部授权、授信管理制度。信用社对其分社以及信贷人员的授权授信要定期检查，确保授权、授信适当，权限及额度不突破，各种授权均以书面形式确认并逐级下达，各项业务均按业务授权进行审核批准，特别授权业务要经过特别审核批准。
农村信用社经营管理活动是否符合国家法规、特别是经济金融方面的法律法规，是否能有效地防范来自内部及外部的欺诈活动，关系到农村信用社的安全与稳定。违规、违法及欺诈所导致的风险，不仅产生于农村信用社内部，而且产生于一些外部监管部门，因此，农村信用社要通过教育、示范、监督与技术控制，防止农村信用社与违法犯罪活动的联系，避免内部欺诈、犯罪和卷入外部欺诈陷阱。
建立科学的计算机系统风险控制制度。对计算机系统的项目立项、设计、开发、测试、运行、维修等全部过程严格管理，明确业务主管部门与稽核监督部门的职责，严格进行业务主管、软件设计人员、业务操作及技术维修人员权限划分，严禁系统设计、软件开发等技术人员介入实际业务操作，将风险控制制度、指标及规程等项内容进行计算机程序化处理，形成一个完整的系统，然后将其用于风险管理之中。
三、国家对经济落后地区农村信用社应实行扶持政策，逐步消化历史包袱，为信用社的经营发展创造宽松的环境
首先，中央银行应加大对农村信用社支持力度。农村信用社由于体制原因，每个信用社都是独立的法人，这种信用社之间的相对独立性，就单个信用社而言，在激烈的同业竞争中就显得势单力薄，相对于大银行其存款稳定性较差，当出现支付风险时应变能力弱，对外部救助的依赖性较强。信用社的这种比较劣势，出现支付危机不可避免，因此，中央银行需要加大再贷款支持力度。中央银行用于支农的再贷款，应合理确定使用期限。信用社拿再贷款支农，回收贷款受农业生产周期和自然灾害的影响，其不确定因素很多，一遇自然灾害，贷款不能按期收回，而中央银行又限期必须收回再贷款，这就使农村信用社一时难以应付，所以，中央银行的再贷款应结合当地农村经济发展状况适当延长，并以一年以上为宜，且当农村遭受自然灾害时，允许延期归还。从实质上真正体现中央银行对农村信用社的扶持。
其次，对农村信用社实行优惠利率，即适当提高农村信用存款准备金利率，农村信用社组织资金成本比商业银行高，而且落后的农业地区农村信用社贷款发放受季节影响较大，多数是春放秋收，一年中资金闲置的时间较长。由于规模小，不具备参加全国性资金市场的条件，资金找不到出路，只得长期转存人民银行，形成利率倒挂。建议比照邮政储蓄转存款利率计付农村信用社转存款利息，人民银行连续七次下调利率，金融机构在人民银行的准备金月利率已降到1．725％o，而邮政储蓄在人民银行的转存款月利率，仍为3．83％o，比金融机构在人行存款的月利率还高2．105个千分点，较高的邮政转存款月利率不仅提高了人民银行的宏观调控成本，而且为邮政储蓄的增长起了推动作用，而邮政储蓄在零风险情况下享受高支付，显然不符合风险和收益对称的基本常识，从有利于农村经济发展角度来看，经济落后地区县级以下邮政储蓄机构早该全部撤销。
第三，应取消在开户管理上对农村信用社的歧视性规定。客户根据自己的经营或服务性质，比较哪家金融机构的服务功能、服务态度、服务质量后做出自主选择，各级政府和中央银行不能自上而下的指定某种款项存放哪家银行、某部门必须在某银行开户，这样就在政策上用行政手段形成了大银行的垄断经营，造成了对农村信用社的歧视。应允许客户在合法合规前提下自主选择开户银行，禁止垄断经营，给农村信用社创造一个公平竞争的政策环境。
第四，央行要为农村信用社提供结算服务。一个银行的发展史，就是一部结算发展史，结算服务是商业银行、信用社金融服务的一个重要方面。行社脱钩以来韵经营实践表明：结算渠道不畅、资(现)金流通梗塞是制约农村信用社经营和发展的一大瓶颈。在农村信用联社建立独立的结算体系之前，基层央行要结合实际，高效率地承担对农村信用社的结算服务，借以提高农村信用社服务农村、服务农业、服务农民的融资水平，增强农村信用社的凝聚力。
四、努力降低不良贷款，提高农村信用社抗风险能力
要实现不良贷款占比、不良贷款总额“双降”目标，需要从市场定位、机制转换、政策、监管等各个方面人手，才能实现农村信用社“双降”目标和企业经营出效益、社会经济稳步增长的“双赢”局面。
1．正确定位，把握投向
落后地区农村信用社要对自己的生存发展空间要有正确的认识，其信贷投向应充分“小额、流动、分散”特点，服务对象以支持“三农”及广大个体、私营等中小企业为主，避免与国有商业银行比贷款大户、比贷款规模，前些年贷款“垒大户”产生了大量不良贷款已是个明证。因此，农村信用社应及时调整信贷投向，对产权不明晰和不能实施有效抵押担保的企业贷款应逐步实施市场退出机制，新增贷款要适应农业产业结构调整的需要，加大对农户和个体私营企业的信贷支持，并办理有效的抵押担保。
2．完善机制，强化管理
首先要成立信贷资产风险管理部门，来行使信贷风险监测、风险评估、风险预警和风险管理的职能。第二要加强对信贷管理制度建立和执行力度，健全信贷决策制度，贷审分离制度，贷款“三查”制度，授权授信制度等一系列管理制度及实际操作中的严格执行。第三要进一步健全贷款经营管理责任制和责任追究制度，建立责、权、利相配套的考核制度，确立“谁发放贷款、谁负责收回，谁造成风险、谁承担责任”的贷款基本原则，对离职信贷人员实行离职审计制度，违规造成的风险要追究责任。
3．加强监管，发挥有效制约作用
人民银行加强对农村信用社资产质量的监管是降低不良贷款的有效手段。一是要加强对新增贷款和大户贷款的监管，对造成新增贷款风险的信用社进行分类监管，按新增贷款不良占比高低分别实行约见谈话、专项业务考试、新增贷款事后报送稽核、开展新增贷款质量检查等分类监管措施。对大户贷款要关注以转制名义实行企业分立、以企业法人名义的贷款和以社团贷款形式变相“垒大户”以逃避人民银行监管的现象。二要加大对违规现象的查处力度，有查不究或处理不力是造成有章不循的主要原因之一，要从根本上消灭有章不循贷款行为的随意性和盲目性。三要加强对人的管理，农村信用社高级管理人员是“抓降”工作的关键因素，要通过对降低不良占比和不良贷款总额与任期考核挂钩，建立起资产质量改善的绩效考核机制，形成奖惩分明，以经营业绩来决定任职资格的管理办法。
4．营造良好的“抓降”环境
一是打击逃废金融债行为，营造良好的信用环境，“抓降”工作在良好的信用环境这个外部条件下，能收到事半功倍的效果，最终使信用社与企业之间的资金流动走向良性循环，但创建良好信用环境离不开政府、人行和工商、司法等部门的有机配合。二是政府部门主动承担起防化农村信用社风险的职责，农村信用社作为地方性金融机构，为支持农村经济发展作出了应有的贡献，在清理整顿城市信用社和基金会过程中，也为地方政府排忧解难，有效缓解了地方政府清理整顿压力，同样，对防范化解农村信用社金融风险，地方政府也应主动承担起职责，把有效改善农村信用社经营状况、降低信用社风险当作促进地方金融与经济发展良性互动的有力措施，在保全农村信用社资产、抵债资产处理、解决农民贷款抵押难等方面给予政策支持。三是上级管理部门要为农村信用社发展解决后顾之忧，上级管理部门特别是市(地)联社一级主要承担对基层联社的行业服务与管理职能，而不要干预基层社的经营或直接开展经营业务，在抓降问题上，以引导农村信用社端正经营方向、督促联社建立和执行信贷管理内控制度、经营管理责任追究制度为主，组织开展对信贷资产质量及管理状况的检查、信贷人员培训，协调同地方政府和各部门的关系也是市(地)联社义不容辞的职责。
五、改革用工制度，提高员工综合素质
落后地区农村信用社现有人员素质问题成了制约农村信用社发展的重要因素，必须采取有效措施尽快改变这一被动局面。一是建立能上能下的用人机制，盘活人才存量，市、县联社要像建立资产台账一样建好“人才库”，充分掌握人才家底，并进行合理使用，在倡导引进人才的同时，更要向内挖掘潜力，对有真才实学、有发展后劲和潜质的青年员工，要有目的地进行锻炼、压担子，给他4fTg’l造机会，争取条件，促其快速成长。大力提倡人才的上下交流和异地交流，将市、县联社管理层中那些年轻的高学历人才下派基层担任领导工作，既能让他们在一线得到锻炼，又能快速缓解基层专业人才缺乏的矛盾。在用人制度上，必须坚持“能者上、平者让、庸者下”的原则，在人才的选拔上，坚持公开、公平、公正，在动态竞争中选拔人才，做到唯才是举，量才录用，对一些不会干事、干不了事、不想干事的人员要毫不手软地端掉他们的交椅乃至饭碗，对工作中卓有成效、贡献较大的业务骨干、技术尖子，要给予职称评聘、住房分配、工资晋级等方面的优先或奖励，给人才以充分的价值体现。
二是建立能进能出的用工机制，优化人才增量，从“进”的方面来说，在保持系统编制不增加的前提下，利用员工的自然减员、退休、退养指标，由省、市联社面向社会公开招聘一批高学历专门人才，分配到县以下基层社工作；从“出”的方面来说，抓住全面实行人事劳资制度改革的契机，对那些难以胜任本职工作的人员可采取买断工龄、解除劳动合同等有效办法进行清退。
三是建立尊知重才的激励机制，调优人才结构，并创造条件培养人才，一方面注重全员素质的提高，有计划、有步骤地开展多层次、多形式的职业培训，特别是新知识、新业务、新技能的培训，增加员工的业务知识，提高农村信用社员工的多元业务技能，促进全员整体素质由低层次向中、高层次转变；另一方面注重管理人才的培养，尤其是对基层主任的选拔可考虑经过基层一线锻炼具有一定工作经验的大中专生和在各个岗位贡献大、成绩突出的岗位标兵、技术能手和先进工作者。
总之，落后地区农村信用社面对各种困难，一是要树立信心，二是要坚持实事求是的态度，充分认识到问题的严重性和复杂性，认清自身的差距，彻底解决历史包袱，根本改变经营状况，显著增强竞争能力。