论中国政府管理模式的转型

论中国政府管理模式的转型

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发布时间：2005-03-29 文章来源：《社会科学研究》2004/6 文章作者：张丽曼

建立高度集中全面控制的全能型政府,还是建立调控适度行为规范的效能型政府,这是20世纪以来世界各国政治文明发展中遇到的重要课题,也是中国政治文明建设的重大课题。新中国成立以来,中国不断进行政府管理体制改革以适应现代化建设的需要,探索出一条从内部分权到职能转变再到行为规范的政府管理模式转型的渐进改革之路,为建立新型的效能型政府治理模式奠定了基础。

一、内部分权式的政府管理模式转型

克服前苏联高度集中全面控制的全能型政府管理模式的弊端,形成适合中国现代化发展要求的效能型政府管理模式,一直是中国政府改革的重要任务。

在共和国初创时期,为了迅速稳定国内政治经济局势,抵御外国的武装干涉,巩固新生的革命政权,以及实现第一个五年计划的经济指标,中国基本上借鉴前苏联的经验,建立起类似

于前苏联的高度集中全面控制的全能型政府管理模式。其具体表现形式是:中央政府集中掌握配置资源的最高权力,按照生产部门对国民经济实行专业化的全面直接管理,国家在财政上实行统收统支,在产品和物资分配上实行统购包销、集中调拨,对企业生产经营进行直接干预,在整个国民经济运行中实行指令性计划,对收入分配和社会福利实行政府统一调配,在整个经济运转中忽视或者根本否定市场机制的作用。

这种政府管理体制很快暴露出它的严重弊病,出现了中央控制过多,权力过大,使地方和企业积极性受到严重压抑的情况,从而引起一次较大规模的政府内部权力结构的调整。在956年4月25日的中央政治局扩大会议上,毛泽东听取了中央工业、农业、交通运输、财政等34个部门的工作汇报,总结了“条条”管理的教训,作了关于《论十大关系》的报告。毛泽东指出,“处理好中央和地方的关系,这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。”为了建设一个强大的国家,必须有中央的强有力的领导,必须有全国的统一计划和统一纪律,破坏这种必要的统一,是不允许的。但是,中国这样大,人口这样多,情况这样复杂,“有中央和地方两个积极性,比只有中央一个积极性好得多”。“目前要注意的是,应当在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方的权力给地方更多的独立性,让地方办更多的事情这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。”“我们不能像苏联那样,把什么都集中到中央把地方卡得死死的,一点机动权也没有。”毛泽东认为:“可以和应当统一的,必须统一,不可以和不应当统一的,不能强求统一。正当的独立性,正当的权利,应当给予支持”。在毛泽东的直接领导下,从1956年到1959年,中国进行了一次较大规模的中央和地方之间权力关系的调整。从1958年开始由中央向地方大幅度下放权力,第一次在中国形成了不同于前苏联的、具有中国特色的、建立在中央与地方适度分权基础上的“集中分权式”政府管理模式。

这次政府管理模式转型的主要特点是,在保持中央政府具有足够的控制权的前提下,在整个政府系统内部进行自上而下的权力再分配,将配置社会资源的各种权力分层次地派分给从中央到地方的各级政府,由中央和地方各级政府分别对整个社会从宏观、中观到微观实行全面控制,把“条条专政”变成了“块块专政”。所以,也可以把这次改革叫做“内部分权式政府管理模式转型”。

内部分权式政府管理模式转型后形成的“集中分权式”的政府管理模式,在特定的历史时期曾经发挥了积极的作用。第一,发挥了社会主义现代化建设的领导者和组织者的作用。在短时期内基本转变了旧中国留下来的积弱积贫、一穷二白、混乱不堪的经济状况,迅速恢复了国民经济,集中了有限的资源,为社会主义工业化奠定了初步基础。第二,发挥了统一的单一制多民族国家的创建者和维护者的作用。在中国这样一个幅员辽阔,人口众多,地区发展水平差异比较悬殊的多民族国家中,通过调整中央和地方之间、地方各级政府之间、汉民族与各个少数民族之间的利益关系,社会各个阶层之间的利益关系,增强了国家的凝聚力,实现了国内各民族各社会阶层的团结统一,为发展全国各地区各民族的共同繁荣奠定了政治基础;同时有效地抵御了外侮,捍卫了国家的主权。如果没有一个适度集权、有效控制的中央政府和适度分权、主动灵活的地方政府间的相互配合、统一高效的政府管理体制,国家对社会的整合作用就难以发挥,从而使社会的安全、发展、公平以及外交等公共利益难以实现。因此,毛泽东时期创立的“集中分权式”政府管理模式,不仅对以后发生在中国大陆的历次政府改革发生重要影响,而且对于今天探索建立中国特色的效能型政府也具有十分重要的借鉴意义。在政府管理体系内部,围绕中央和地方之间的纵向权力再分配不仅过去,而且今后也将成为政府改革的重要内容。毛泽东的“有中央和地方两个积极性,比只有中央一个积极性好得多”的精辟论断已经成为今天中国政府正确处理中央与地方之间关系的基本原则。

但是,“集中分权式”政府管理模式仍然具有明显的历史局限性。其根本性的缺陷在于这种模式排斥市场机制的制度安排。由于当时在理论上把市场和计划与社会制度联系起来,把二者看成是资本主义和社会主义的重要区别,自然不会把市场作为配置资源的基础,只能通过加强和扩大各级政府的权力解决资源配置问题,以便保证高度集权全面控制的计划经济体制顺利运行。在这一思想指导下进行的政府管理模式转型必然是“内部分权式”的,不断地在政府体系内部或者是在上下机构之间纵向收放权力,或者是在平行机构之间横向拆分权力,使之在全国形成了大大小小的全能型政府,出现了政府权力自上而下的急剧膨胀:第一,在管理范围方面,政府权力出现了职能性扩张和角色性扩张的严重趋势,使政府成为包揽一切公私事务的“全能型政府”。第二,在管理强度方面,政府权力出现了管制性扩张和强制性扩张的趋势,使整个社会资源完全纳入各级政府既定目标的轨道,在政府权力的强控制之下,整个社会几乎完全失去了生机和活力。第三,在管理行为方面,政府权力出现了持续性扩张和失控性扩张的趋势,致使政府机构反复膨胀臃肿,人浮于事,官僚主义盛行。据统计,从建国初期到“文革”前的17年间,中国政府大约进行了6次比较大的机构改革和人员精简,平均每隔2年左右就进行一次,但是政府改革始终没能跳出“放权———收权,再放权———再收权”、“精简———膨胀,再精简———再膨胀”的怪圈。它实际上是前苏联的高度集中全面控制的全能型政府管理模式的“中国化”,并没有从根本上摆脱前苏联政府管理模式的阴影。

二、职能转换式政府管理模式转型

政府的效能,是指政府的能力和作用,即政府的有效性。实践证明,以高度集中全面控制为特征的全能型政府管理模式,对特定历史条件下完成特殊历史任务具有一定的效能。但是,这样的政府还不能称之为效能型政府。因为以高度集中全面控制为特征的全能型政府,从根本上说是一种违背社会生产力发展,窒息社会经济主体活力的政府管理模式。要解决“内部分权式”政府管理模式转型的局限性,就必须克服“集中分权式”政府管理模式的弊端,彻底改变那种认为政府是超能的威力无边的至尊至上的权力,按照现代市场经济的要求设置政府职能,积极培育和发展公民社会,建立政府与公民社会相互合作的新型治理模式,彻底走出单纯在政府内部拆分和下放权力的迷雾。

从十一届三中全会到十六大,中国政府闯出了一条政府、企业和市场三方面改革协调配套的“三位一体”的改革道路。在政府管理模式转型方面,紧紧把握“职能转变”这一根本问题,经过20多年的持续渐进改革,从根本上改变了“集中分权式”政府管理模式的职能设置和机构安排。第一,在社会主义市场经济理论指导下,不断完善市场经济体系,充分发挥市场配置资源的基础作用。第二,在“政企分开”的改革思路下,实行公有制实现形式的革命,通过建立现代企业制度,使国有企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展、产权明晰、责权利相统一的市场经济主体,同时扶持和发展各种非公有制经济,促进非公有制经济的健康发展。在不断完善市场经济体制的过程中,使国有经济乃至整个公有制经济不再通过单纯依靠对物的直接占有,而是通过增强控制力和影响力来发挥主导地位和主体地位。第三,从根本上转变政府“无所不能”应当“包揽一切”的错误思想,坚持政府要“有所为,有所不为”,在划清政府与市场、政府与企业之间界限的基础上,既根据市场经济正常运转的需要重新设置政府职能,凡是可以由市场机制来配置的资源就交给市场去做,把那些政府“不该管、管不好、管不了”的事情从政府职能中剥离出去,撤消了直接干预微观经济的专业管理部门;同时又强调市场失灵的可能性,加强了宏观调控、经济与社会发展规划、规范市场行

为、提供公共服务等必不可少的职能。这次政府改革虽然也存在“权力下放”的形式,但是与过去的权力下放有质的不同。它主要进行的是建立在市场经济基础上,以“政企分开”为特征的,由政府体系内部向外部的非政府经济主体的“放权”,从企业和市场两个方面向政府分权,从而达到给政府机构“消肿”,促使政府职能转变的目的。

“市场”、“企业”、“政府”这三个方面的改革,处于中心环节地位的是改革企业管理制度,通过这项改革使企业成为独立自主的经济主体,在企业内部建立起适应现代市场经济的经营机制,这是直接解放生产力的重要环节。为了使企业制度创新的改革目标得以实现,就必须实行把政府这只“看得见的手”从企业身上拿开,使政府由经济主体变为服务于经济主体的政治主体,这是解放生产力的政治保证。所以,转变政府职能和“政企分开”二者密切相联,不可偏废任何一方。而市场则是企业制度创新和政府管理体制改革赖以展开的基本依托,也是这两个管理体制能够弃旧图新实现根本转变的基础。市场在本质上是一种规则,是一系列制度安排。如果没有统一的市场规则这个制度基础和依托,前两项改革就会因失去统一标准而出现制度性混乱甚至夭折。因此,建立市场经济体制在政府管理模式转型的整个改革链条中,是进行政府管理体制改革和企业制度创新不可缺少的支撑点,是整个改革目标能否实现的根本,必须把建立社会主义市场经济体制作为改革战略的基础性目标。

企业制度创新和建立市场经济体制虽然属于经济体制改革,但它们还具有政治文明方面的重大意义。邓小平认为,调动积极性,下放权力是经济体制改革最主要的内容。而调动积极性是社会主义民主建设的重要内容。“农村改革是权力下放,城市经济体制改革也要权力下放,下放给企业,下放给基层,同时广泛调动工人和知识分子的积极性,让他们参与管理,实

现管理民主化。”在我国这样一个封建专制主义传统影响十分深远的国家,权力高度集中于政府已经成为一种习惯势力,常常成为经济体制改革的障碍。邓小平多次呼吁全党要充分认识政治体制改革与经济体制改革的密切关系,指出“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖,相互配合。只搞经济体制改革,经济体制改革也搞不通”。经济体制改革每前进一步,都深深感到政府管理体制改革的必要性,“因为首先遇到人的障碍,你提倡放权,他那里收权”。因此,不搞政府管理体制改革,不打破旧的政治体制,经济体制改革就难于贯彻实施。从这个意义上说,政府管理体制改革是深化经济体制改革的迫切需要。政府管理模式的转型对整个政治体制改革更带有根本性和迫切性。

所谓“三位一体”的配套改革就是把“政府职能转变”、“企业制度创新”与“市场经济体制”三者有机地结合起来,使之成为密不可分的有机整体。正是在这一思路的指导下,从十一届三中全会到十六大的20多年中,在进行经济体制改革的同时,中国政府几乎每隔5年就进行一次大规模的政府改革,根据市场经济的要求采取了由体制内向体制外释放权力的改革路径,将本来属于企业、属于社会的权利回归于企业和社会,实现了从“允许市场发展到适应市场发展”,从“向企业放权到维护企业权利”,从“政府简政放权到重塑政府职能”的制度创新过程,促成了政府职能的根本转变。

三、行为规范式政府管理模式转型

全能型政府向效能型政府转型的道路是充满坎坷的。政府是为着满足社会公共利益而设置的公共部门,其职能是提供公共物品。效能型政府就是能够比较适宜地满足社会对公共物品的需求,充分发挥有效公共职能的政府。但是,政府未必能够尽职尽责地履行公共物品提供者的职能。实践告诉人们,政府具有两面性。它既可以提供必不可少的公共物品,也可以是“私人物品”的生产部门和供应部门,出现所谓的公共权力私人化的“腐败蜕变”问题。

中国政府管理模式的转型是在中国社会由封闭的传统农业社会向开放的现代新型工业社会以及信息社会转型、由计划经济向现代市场经济转轨、由单一公有制经济向以公有制经济为主体多种经济成分共同发展的大背景下进行的。从某种意义来说,这一过程是社会资源配置方式在利益结构关系上的大调整,也是新旧体制的大转换。在剧烈的社会变动中,旧秩序旧规则正在逐步打破,而新秩序新规则尚待创立和完善。政府失灵、公共权力失控、政府官员腐败、政府集体滥用权力、行政部门集体受贿、政府信用危机,甚至政府合法性危机等现象必然突现出来,使政府行为规范问题日益成为政府管理模式转型必须解决的当务之急。

防止公共权力的腐败变质是马克思主义政治理论的重要内容之一。马克思在研究国家问题的时候,不仅深刻揭示了国家的阶级本质,同时还深入地探讨了公共权力的根本性弊端问题。首先,从国家起源的角度来看,国家实际上是社会的对立物,是一种“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量”,同时公共权力也随着国家的产生具有了凌驾于社会之上的特征。其次,国家是唯一能够合法运用强制性机器对人施加影响的政治主体,通过其强制性使某些社会强势集团的意志制度化和法制化,把奴隶般地服从分工的状况固定下来,使人本身的产物聚合为一种统治着人,不受人的控制,使人的愿望不能实现并使人的

打算落空的物质力量。再次,伴随公共权力从社会权利的剥离而出现的职业官僚集团也是国家与社会对立的一个重要因素。行政官僚实际上是一个“特殊的闭关自守的集团”,具有超越国家的“普遍利益”之上的“特殊利益”。他们常常表面上是公共利益的代理人,而实际上所要拯救和捍卫的所谓“普遍利益”就是他们自己的“特殊利益”。〔最后,国家权力的扩张与社会福利的增长也是对立的。在吸取亚当·斯密“小政府”理论精华的基础上,马克思提出了工人阶级的政府应当是积极有效的廉洁的“小政府”的一系列主张。他在《法兰西内战》中指出,巴黎公社所采取的那些直接民主制措施和限制防犯政府工作人员由社会的勤务员蜕变为社会主人的一系列革命措施具有极其重大的意义,因为无产阶级即使建立了自己的国家政权,国家与社会之间的矛盾与对立问题并不会随之而马上彻底解决。无产阶级专政国家本身,尤其是通过它的政府表现出来的那些不可避免的消极因素,如果不加以防犯、限制和克服,也会侵犯公民的权利,对社会造成极大的危害。所以无产阶级必须高度警惕自己的国家蜕化变质问题。

如果说马克思的警告带有更多的理论预测和推论色彩,那么列宁在十月革命以后不久,关于无产阶级先锋队由于处于职业官僚的位置而代替人民群众对国家实行直接管理,从而使他们中的一部分人不可避免地很快就官僚化了,“如果不进行系统的斗争来改善我们的国家机关,那我们一定会在社会主义的基础还没有建成以前灭亡”的深刻担忧则完全是从实践经验出发提出的衷告。前苏联东欧发生巨变的事实已经印证了马克思列宁的预言。

规范政府行为,防止和遏制公共权力的滥用,是巩固政府改革成果的必然选择。中国共产党人在新中国发展的各个历史时期都曾不遗余力地同自身内部的权力腐败作斗争。毛泽东

曾经倡导了“四大民主”、“文化革命”等方式,试图通过大规模群众运动的方式制止公共权力的蜕变,但没有从根本上解决问题。在总结国内外经验教训的基础上,邓小平提出了民主的制度化和法制化的思路,指出社会主义民主和法制是相辅相成密不可分的,执政党必须在宪法和法律的范围内活动,任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权,制度才能从根本上解决问题,必须通过法律和制度规范政府行为的新思路。在此基础上,十五大把依法治国作为治国的基本方略。十六大再次强调“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”,并且把加强对权力的制约和监督作为全面建设小康社会的一项重要的政治文明建设任务。

十六大以来,以胡锦涛为核心的新的领导集体进一步深化了依法治国的理论,把“坚持依法执政”作为贯彻“三个代表”重要思想的根本措施,从加强党的执政能力,提高党的领导水平和执政水平,改革和完善党的领导方式和执政方式入手推进政府改革。在政府决策方面,通过不断完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和听证制度、决策责任制度,提高决策的透明度和公众参与度等多种方式促进决策的民主化和科学化;在履行职能方面,以贯彻实施行政许可法为契机,加快政府职能转变,建立健全行政执法责任制、过错追究制和引咎辞职制,加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制;在廉政建设和反腐败方面,建立健全防范腐败的体制机制,加大惩处力度,毫不留情地依纪依法严厉打击腐败分子;在行政监督方面,完善行政执法投诉办法,健全行政审计、监督、公示、检查、告知制度,建立健全行政程序制度、行政执法主体资格审查制度,推行政务公开,使政党监督、群众监督、媒体监督、法律监督与政府自体监督结合起来,“做到有权必有责,用权受监督,侵权要赔偿”,通过依法治权促进依法行政,探索从根本上解决公共权力腐败变质的新途径,从规范政府行为入手促进政府管理模式的转型。

科学配置权力,转变政府职能,依法行政和依法治权,严格规范政府行为同控制政府权力膨胀、克服政府权力蜕化等有力措施是不能够截然分开的。科学配置权力、转变政府职能体现的是政府的外在结构和功能问题,而依法行政、依法治权,规范政府行为则体现了政府的内在素质问题。从提高政府内在素质入手促进政府管理模式的转型,无疑更加带有长期性和根本性。为了实现全面建设小康社会的艰巨历史使命,新的政府领导提出了建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的政府改革目标,出现了以上各方面在新的基础上的有机配合、相互促进的新局面,为实现中国政府的现代化开创了光明的前景。但是,这一切改革措施能否成功,首先取决于政府公共管理意识的根本转变,需要进一步克服全能型政府的“政府万能论”和自由主义的“市场万能论”,致力于民主和法治紧密结合的公民社会建设,在行为规范式政府管理模式转型的基础上,实现政府、市场、社会有机结合的新型公共治理模式。