美国国家助学贷款担保机制的经验与启示

美国国家助学贷款担保机制的经验与启示

互联网

2009年09月16日

我得说两句

建立国家助学贷款担保机构和相应的担保机制，为国家助学贷款提供担保，可减少贷款的风险和促使银行、高校向贫困生发放贷款，实现国家助学贷款的可持续发展。在我国目前国家助学贷款法律制度缺失、个人信用体系不完善、政府主体角色缺位的背景下，国家助学贷款担保机制的建立具有重要意义。美国国家助学贷款项目的顺利实施有赖于其完善的国家助学贷款担保体系以及运行机制。这对于建立我国国家助学贷款顺利实施的长效机制有着重要的借鉴意义。

美国国家助学贷款的主要项目

美国的学生贷款资助计划是世界上最庞大和最完善的，其贷款种类较多，贷款体系复杂。较有代表性的贷款项目主要有帕金斯贷款、斯坦福贷款和联邦父母贷款等。

1.帕金斯贷学金(Perkins Loan)——政府出资、学校管理

帕金斯贷学金原名“国防贷学金”，是根据1958年《国防教育法》的规定，由政府出资设立的较早的国家助学贷款形式，20世纪80年代后改为现名。这种贷学金是由学校充任贷款机构，联邦政府将贷款基金拨给学校使用。它资助的对象是有特殊经济需要的本科生和研究生，贷款的标准由学校自行确定。在本科生中，优先考虑已获得佩尔助学金的学生。利率为5%，学生毕业前的贷款利息由政府支付。这种贷款的还款期为10年，自贷款学生毕业后9个月开始分期还款，每月最低偿还额为50美元。在1993-1994年度，该项贷学金的本科生最高贷款金额是每年3000美元，研究生最多可贷3万美元。若贷款学生毕业后参军或从事国家急需的社会公益事业可以全部或部分减免。

2.斯坦福贷学金(Stanford loan)——政府出资、政府承担风险或金融机构出资、政府担保

斯坦福贷学金原名“国家担保贷学金”，根据《1965年高等教育法》的规定设立，1978年国会颁布《中等收入学生协助法》后规模急剧扩大,1988年更用现名。斯坦福贷学金是目前全美最大的大学生资助项目，也是美国最盛行的助学贷款，年贷款总额约100多亿美元，该贷款项目约占联邦担保学生贷款总额的五分之四。

斯坦福贷学金按资金来源可分为联邦家庭教育贷款（FFEL Stafford Loans）和联邦直接贷款（Direct Stafford Loans）。联邦直接贷款资金直接来源于政府，联邦家庭教育贷款则是由银行或其他金融机构提供贷款，由州政府进行担保，联邦政府进行再担保。斯坦福贷款充分调动了银行和社会资金,是综合运用财政政策和金融政策的成功典范。它的资助对象主要是“有经济资助需要的学生”。贷款利率一般不超过8.25%，具体利率随物价浮动，每年调整一次。还款期限一般为10年，最长可以延长到30年。学生自毕业后6个月开始还款。从1993-1994年开始，本科生可获贷款总额不得超过2.3万美元，研究生年贷款额为8500美元，包括本科生期间的贷款在内，研究生可获贷款总额不得超过6.55万美元。

3.学生家长贷学金(PLUS Loan)——商业银行出资、政府担保

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学生家长贷学金是根据《高等教育法1980年修正案》的规定而设立的，由商业银行出资设立并管理、政府进行担保，它主要面向有子女在大学学习，并有良好信贷信誉的家长。该项贷款利率不固定，一般小于9%，低于普通商业贷款利率，利息在贷款发放60天后开始计算，偿还期限为5-10年。本科生家长贷款计划的贷款额目前无具体规定，年最高贷款额为“教育成本”减去借款人的子女所得到的任何资助款额之差。

4.学生补充贷学金(SLS Loan)

学生补充贷学金是根据《高等教育法1986年修正案》的规定而设立，该项贷款主要是面向经济独立于父母的学生，贷款额度为高等教育的个人成本减去该学生获得的其他经济资助，该项贷款实行弹性利率，最高年利率不超过11%。本科生贷款总额为23000美元，研究生贷款总额为73000美元，研究生年贷款最高额为10000美元。国家担保学生贷款项目是为不同的贷款对象而设立的，其利率和还款期限也各不相同。

5.联邦直接贷学金(Federal Direct Loan)——政府出资、学生直接向政府还款 联邦直接贷学金根据1993年美国国会《学生贷款改革法》的规定，由联邦教育部于1994年出资设立。每年联邦教育部将一定比例的贷学金拨给各大学，参加直接贷款计划的高校可从美国教育部直接获得贷款资金，并向符合条件的学生发放贷款。学生在大学申请贷款，毕业后按照约定直接向教育部还款，利率浮动。学生不必像“斯坦福贷学金”的相关项目那样向商业银行贷款，省却了银行、担保机制等中间环节，可大大降低学生贷款的成本。

美国国家助学贷款制度的担保机制

在美国，完善的、多层次的担保机构是国家助学体系中的重要组成部分。美国助学贷款的担保框架主要由三个层次共同搭建而成：第一层，对于联邦政府提供的斯坦福低利率贷款，学生和校方签署承诺书，提交给担保人。对于由学生家长提供担保的学生家长贷款，需学校、家长和学生签署联合申请承诺书；第二层，非营利机构或者私人保险机构提供担保。在美国，每个州都必须建立自己的担保机构或者和某担保机构签约以支持教育贷款和学生的信用需求；第三层，所有的助学贷款最终都会由联邦政府提供再保险支持。如果担保人的营运或者财务状况降低到一定标准，或者教育部认为担保人财务出现问题，教育部就有权采取措施确保担保责任的转移或直接向发放贷款企业偿付。

美国助学贷款的机构可以是银行，也可以是发放学生贷款的非银行金融机构，如经营学生贷款的金融企业。贷款机构向借款人发放贷款，借款学生需向担保机构支付担保管理费，以分担担保机构向学生提供担保的管理成本。担保机构为贷款学生提供担保，是介于贷款机构和借款学生之间的中介组织。当发生拖欠时，担保机构将学生应还的贷款支付给贷款机构。担保机构向教育部申请支付给贷款机构的拖欠贷款的回补。美国政府为相应的贷款提供担保，要支付担保机构一定的管理费，由担保机构补偿银行全部被拖欠贷款。

美国各州的担保机构主要负责回收银行转来的被拖欠的贷款，如成功回收贷款，担保机构可获得30%的回收款；如拖欠270天仍不能回收贷款，那么就向教育部申请补偿，让联邦政府履行最后的担保职责。可见，在美国的助学贷款体系中，政府一方面采取直接出资、或通过银行贷给学生、或予以充分的贷款贴息，并承担贷款风险、提供贷款担保的做法积极介入到学生贷款业务中，保证了学生贷款的高效实施，积极消除了商业银行对发放学生助学

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贷款的风险；另一方面，政府担保还能强化政府部门协助商业银行防范助学贷款风险的责任。在美国的金融市场上，将贷款银行和回收代理公司所持有的学生贷款打包成资产组合，以证券或票据的形式出售给投资者。由于美国的联邦政府为部分助学贷款提供了担保，使得投资者愿意购买这种“亚金边债券”，这为助学贷款体系提供了更多的资金，分散了违约的风险。

建立我国国家助学贷款担保机制的政策建议

从发达国家助学贷款制度的担保体系来看，借款人须向贷款机构支付担保费用以及政府成为最终担保人是其担保体系的基本原则。结合我国目前助学贷款制度的实施现状，基本原则也应是政府主导和收益与付费相结合。

1.建立国家助学贷款政策性担保机构

国家助学贷款政策性担保机构是指执行国家在国家助学贷款方面的政策、以资助经济困难的学生为目的和服务对象、以银行营业网络为依托、以各级政府财力为支撑、以专业担保公司为运作主体的能够分散、控制、化解国家助学贷款风险，实现国家助学贷款可持续发展的担保机构。

国家助学贷款信用担保机构的资金来源于以下几个方面:政府，商业银行，高校，学生。国家助学贷款信用担保机构具有体现政府政策为贫困学生提供信用保证的功能，因此，财政应该是信用担保机构的主要资金来源。财政要拨付相当部分的资本金，随后，根据政策性业务规模的扩大，不断增注资本金。信用担保机构的直接受益者之一是商业银行，信用担保机构的担保，提高了贫困大学生的信用等级，有利于商业银行降低贷款风险，改善贷款质量，扩大贷款业务的客户范围，商业银行有责任为信用担保机构投入资金。现行国家助学贷款制度规定高校来承担风险补偿金的一半，并与本校学生的违约率挂钩，易引起高校的“逆选择”问题。有信用担保机构的参与，不仅使学生获得贷款，缴纳学费，弥补高校的教育成本，还不再需要支付风险补偿金。因此，高校宜将学费的一定比例(远低于风险补偿金)捐资给信用担保机构。信用担保机构为学生提供担保，解决了学生的资金需求，学生缴纳贷款本金的一定比例作为担保费，担保费率的确定要考虑目前我国困难学生的经济支付能力以及担保期限、学生的信用水平等因素，但不宜超过1%。

2.国家助学贷款的信用担保方式

按照《中华人民共和国担保法》的规定，担保形式主要有：保证、抵押、质押、留置和定金。对于刚刚步入大学的贫困学生来说，抵押、质押等都不适宜，化解助学贷款风险，顺利获得国家助学贷款最好的办法就是采取保证方式，由纯粹的信用贷款转向信用担保与政府机构或亲友联保并存。

国家助学贷款信用担保可采取一般保证和连带责任保证两种形式。对于校园地助学贷款，可采取一般保证方式，因为发生学生逾期不还款时，银行首先有责任进行追讨，然后，信用担保机构凭银行提供的追讨证明履行保证责任，支付贷款本息。对于生源地助学贷款，可采取连带责任保证方式，由借款学生直系亲属联保。结合我国国情，可把面向学生的信用贷款改为面向学生直系亲属、法定监护人发放的一般商业性助学贷款。家长的居住地和职业相对固定，收入来源比较稳定,又大都有房产等不动产可用来抵押。采取这种方式，可要求

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由家长代理学生申请助学贷款，由学生本人承担第一还款责任。如果学生本人到期未能归还，则要求家长承担连带还款责任，尽可能降低贷款风险。

3.建立国家助学贷款担保体系的风险分散机制

首先，须建立政府再担保体系。当信用担保机构发生赔付时，由政府按与担保机构约定的比例进行再担保，当贷款学生不能履约时，由信用担保机构代偿，随后，政府按相应的比例对担保机构给予补偿。其次，建立银行、担保机构与政府共担风险机制。为了谨防商业银行有了信用担保而放松追收贷款，法律应明确规定，银行要担保机构履行担保之责时，必须提供确实无法回收贷款的证据。这些证据包括是否与拖欠人进行了电话联系，是否邮寄过追讨信件等。此外，在贷款银行、担保机构与政府之间，确定适当的担保比例，既能合理分担风险，又能激励各主体去积极追索贷款。

4.建立国家助学贷款风险担保基金

由于国家助学贷款的目的是为保证贫困生不因经济困难交不起学费而失学，以保证教育机会的平等，因而国家助学贷款的政策性目标决定了国家助学贷款担保基金应该属于政策性的担保基金性质。

国家助学贷款风险担保基金的资金渠道主要有：政府财政作为基金投入、补偿的主体，国家助学贷款担保基金政策性特性决定了担保基金的主要来源应是国家财政，政府财政的出资数额，可根据基金在社会的集资程度而定；商业银行资金应作为担保基金的另一重要来源，国家助学贷款担保基金会成立以后，商业银行虽然不直接承担学生贷款这一政策性任务，但它更应该发挥其“蓄水池”的作用，将自有资金投资到学生贷款担保基金上来，取得一定的收益；各高校在提取比例上，要因地制宜，充分考虑本校生源经济状况、学费欠缴情况；企业、个人可通过资助担保基金的方式，改直接资助为间接资助方式，这样不仅可以给企业带来一些收益，也可以保留其社会的正面宣传作用，为鼓励社会捐资，国家如果能建立与此配套的税收减免政策，就可以吸引更多的企业前来投资，扩大基金收入来源。

国家助学贷款风险担保基金的运作管理包括保证责任的形式、担保基金的担保范围、责任分担比例、担保放大倍数等。担保基金运作的好坏直接关系到担保基金能否发挥杠杆作用。对于保证责任形式，《担保法》中有两种，一种是一般保证，一种是连带责任保证。当学生违约拖欠贷款时，银行首先有责任进行追讨，并采取法律诉讼或仲裁，只有当银行无法追回时，担保机构才凭借银行提供的证明支付本金，因此应选择一般保证方式。对于担保范围，担保机构应只提供本金担保，而不提供利息担保。而学生的意外伤残、身亡等原因造成贷款不能如期、足额归还，担保机构应给予100%的担保，政府再给予担保机构100%的补偿。对于担保基金的放大倍数，其决定的关键因素是担保机构与经办银行对助学贷款不良贷款率的认可度。目前一般的放大倍数为10倍。当出现贷款违约时，担保机构与银行的分担比例，部分西方国家的做法是由银行承担5%，由担保机构承担95%。我国目前信用环境状况不佳的情况下，担保机构的分摊比例应该提高。

来源：中国发展观察

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