城市管理综合执法体制改革研究(上)

城市管理综合执法体制改革研究（上）

作者：段修国

来源：《机构与行政》2012年第07期

行政执法子系统作为城市行政管理体制的重要构成内容，其规划、建构、实施、完善，意义重大。当前我国普遍施行的城市管理综合执法体制所面临的环境变迁和多重困境，必须进行深入解析，以求改革和突破的明晰方向。其面临的根本性现实条件是：我国目前所处的由管制型政府向治理型政府的逐步演进。作为新公共管理的重要理论和成果之一，治理理论应该并可以予以充分的重视，作为我们设计改革的主要工具。本文之要：一是结合政府职能转变，分析现有城市管理综合行政执法机构的法定地位和职能定位，确认现有体制的过渡性质及变革必然；二是结合管制向治理变迁的趋势与要求，搭建新的城市管理执法模型；三是基于现实路径的考虑，推动城市管理综合执法体制改革的基本步骤和具体措施。 一、城市管理综合执法的制度变迁

一切现实存在必具备其原因，依赖其条件，作为其总的发展进程中的一个环节。因此制度史视角的研究是必要的，并且也已经被反复证明是有效的。我国目前普遍实行的城市管理综合执法制度，同样也有其源流轨迹可供查考评判。 （一）制度设计动因

《行政处罚法》制定出台之前，我国各级行政机关独立行使各自的行政处罚权力，往往是制定一部法律、法规后，就要设置一支执法队伍，机构臃肿、职责不清、执法不规范的问题相当严重。一方面，行政执法机构多，行政执法权分散；另一方面，部门之间职权交叉重复，执法效率低，不仅造成执法扰民，也容易滋生腐败。因之，综合执法制度设计者的初衷是：解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题，深化行政管理体制改革，探索建立与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制和行政执法机制，提高行政执法的效率和水平，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和促进社会生产力的发展。 （二）制度设计依据

本制度设计的实践基础是执法双方的互动博弈。20世纪80年代初，各地已经普遍采用联合执法的形式来整治城市环境卫生，当时主要采取联合执法、委托执法等形式，主要用于城市管理过程中的专项整治活动，虽缺乏一定的长效性，但启发了制度设计者的思路。1996年10月1日开始实施的《行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”。这为城市管理领域的综合执法提供了法理依据。

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

（三）进程概述

1997年4月，经国务院批准，北京市宣武区在全国率先启动城市管理领域的相对集中行政处罚权试点工作，当年5月，北京市宣武区城市管理监察大队成立，这是我国第一支城管队伍。自此在23个省、自治区的79个城市和3个直辖市开展了相对集中行政处罚权试点工作。2002年8月，国务院下发文件，指出“国务院确定试点工作的阶段性目标已经实现，进一步在全国推进相对集中行政处罚权工作的时机基本成熟”，决定授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定“在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作”，城市管理综合执法遂在全国范围内铺开。

二、城市管理综合执法的现实困境

城市管理综合执法制度实行以来，其解决“多头执法”和“重复处罚”的微观目标得到较好的实现，但也相应引发了一系列严重问题。在《行政强制法》缺位、对行政执法的约束缺失的情况下，越权执法、违法执法、暴力执法等情况大面积高强度爆发，城市管理综合执法的困境悉数显现，社会对城管部门的负性评价趋于普遍和深入。概括地看，城市管理综合执法的困境主要包括：

（一）机构建制混乱

1、职能差异较大，且各项职能之间缺乏系统有机的联系。国务院批复给各试点城市的执法职责除了市容环境卫生管理、城市规划管理、园林绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理7大项外，第8项是“行使省、市人民政府规定的其他职责”。除少数地方作了少于7方面的限制性规定，大多数作了扩张性规定。沈阳市集中了土地、建筑市场、施工、房地产开发建设、建筑材料应用管理、殡葬、自来水、燃气、公共交通、出租车、文化市场、人防工程等方面的行政处罚权，北京、广州执法范围涉及了公用事业管理、燃气管理、供水管理、节水管理、停车场管理、出租车管理、建筑施工现场管理、河湖管理、房屋国土管理、人防工程建设等全部或部分行政处罚权，深圳等地执法范围包含了城市管理、环境卫生、文化市场、房屋租赁、旅游市场、劳动管理、计划生育等7大领域。这些执法职能与卫生、规划、园林、工商、交管等政府部门均有交叉，而且执法范围缺乏稳定性。今年城管不能涉足的管理领域，可能明年下发一个红头文件就允许管了，反之亦然。

2、机构设置差异较大。一是机构设置体系各异。一种是独立设置。具体又分几种情况：只设城市管理综合执法局；设城市管理综合执法局和城市管理综合执法支队，为一个机构两块牌子；市设综合执法局，区只设综合执法大队。另一种是合署办公：城市综合执法局与城市管理委员会、城市管理办公室等行政机构合署办公。二是机构性质各异。由于受行政机构设置限额和行政编制总额的制约，大多数地方将城市综合执法机构分为综合执法行政机构和具体执法机构。关于综合执法行政机构，个别地方为政府组成部门，大多数部门列为政府直属行政机构，个别地方定为部门管理机构。

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

3、管理体制不一。一种是实行市区两级执法，以区为主的执法体制。区设立综合执法机构，为区政府组成部门，区执法机构受市执法局和区政府双重领导以区政府为主。另一种是实行市区两级执法，以市为主的执法体制。区设立综合执法机构，受市执法局和区政府双重领导，以市执法局为主。第三种基本上与第二种类似，不同之处在于明确区执法机构是市执法局派出机构。第四种实行市、区、街道三级执法体制。在街道设立综合执法机构，使执法重心进一步下移。

4、人员编制混乱。一些地方明确为行政编制，纳入同级政府行政编制总数，一些地方笼统确定为行政执法编制。对具体执法机构定性比较模糊，除个别地方明确为事业单位外，大多数没有明确性质，对其使用编制大多数地方明确为事业编制，一些地方确定为行政执法编制。《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》明确规定“集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员。”但是由于编制有限，以及历次政府机构改革关于减少政府部门数量，压缩行政编制等原因，各地城管部门的队伍编制差异很大，另外，各地城管综合执法部门经常自行外聘人员进行执法。甚至有观点称“有多少野蛮执法，就有多少临时聘用人员”。 （二）执法冲突激化

各类较为激烈的执法冲突，在面积上，遍及全国所有施行综合管理执法体制的城市；程度上，参考最高人民检察院《人民检察院直接受理的侵犯公民民主权利、人身权利和渎职案件立案标准的规定》“重大责任事故案”“致人死亡一人以上，或者致人重伤二人以上的”的标准，据不完全统计，改革开放以来，全国因执法冲突死亡和重伤的城管队员共计3700多人。但包括行政相对人在城管执法中死亡的确切统计数据，无官方公开资料可查。 （三）执法行为乱象丛生

1、违法执法，越权执法。在实践中城管不仅仅行使行政处罚权，而且还行使行政检查权、行政强制权。行政检查权是行政处罚权的前提，没有行政检查权根本无法行使行政处罚权，因此城管行使行政检查权还勉强说得过去。但城管行使行政强制权显然于法无据，执法手段本身涉及违法，表现为限制行政相对人人身自由，殴打行政相对人（如前所述，致死情况亦不鲜见），损毁相对人财物，乃至钓鱼执法，手段所追求的目的超出了法定的目的。行政处罚法规定的调查取证权、处理决定权、强制执行权，在实践中被合并为查处取缔权。城管执法过程中合并了本应分立、分阶段行使的权力，是其执法行为欠缺理性的一个重要原因。公然违法现象多见。

2、执法演变为合法伤害。城管执法处罚自由裁量权过大，催生执法者与行政相对人之间的博弈。博弈结果是执法权演变为合法伤害权。执法人员在工作中对发现的问题应该处罚的不处罚，或以批评教育代替行政处罚或者该重罚的从轻处罚，甚至出现执法人员与违法当事人讨价还价，以暂扣物品价值的大小来决定罚款数额，妥协罚款的情形。同时，自由裁量权适用不

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

当，对处罚条款的差别化执行，同一时间在不同地点对同样的违法行为做出多种不同的裁决，执法的效果及权威荡然无存。

3、执法行为暴力化趋势。有观点认为，城管就是“披着政府外衣的黑社会组织”。城管执法的野蛮、暴力特征在其执法理念、执法装备、执法作风等方面均有体现。其一，城管执法在理念、意识上存在暴力倾向。《城管执法操作实务》一书传授的执法手段很多具有侵略性和进攻性（如“不能轻易放过相对人”，“要使相对人脸上不见血，身上不见伤，周围不见人”），反映出的执法心态和理念。沈阳市城市管理行政执法局的工作文件中关于强化人员业务素质的培训中就包含有“比武练兵”的活动内容。江苏省某县的综合行政执法大队在招收协管员的面试中，竟有“遇到打架敢不敢上”的提问。这些实例都反映了城管执法理念中的暴力倾向，是城管执法人员暴力执法的潜意识反映。其二，执法装备武装化，不仅在无形中推动了“暴力执法”，更推动了“暴力抗法”的发生。以“天门城管”事件为例，该事件中城管执法人员皆“头戴钢盔，身着防护背心”，俨然是对暴力执法方式的公然宣示，更激起了当地村民的排斥心理。其三，执法作风公然“匪化”。“打、砸、抢”即是最典型的土匪作风，更有甚者，深圳某区城管执法人员在与民众争执时竟然高喊“我就是土匪”的荒唐之言。

4、执法行为丧失严肃性。比如由于执法与审批分离，以及审批的不规范，先期判定违反城市规划的项目，城管执法多次执法不成的情况下，行政相对人通过努力使其项目最终通过了城市规划审批，执法部门直接面临尴尬与嘲弄。比如“城管打城管”。比如各种城管类型的出现，2009年成都招聘首批“妈妈城管”，设计者的思路是“以柔克刚”，但是，刚上岗2个月首批队员就纷纷辞职。原因是她们的温柔执法并未换回商贩们的热情配合，更有甚者还对温柔执法女性城管队员暴粗口、施拳脚；2005年成立的申城首个女子城管巡逻队，5年后悄然淡出，“温柔执法”的初衷无奈遭遇摊贩“不买账”的现实尴尬。更有甚者，执法者完全沦落，其行为丧失了一切合理性。 （四）遭受深刻质疑

1、法律专家质疑制度违宪。依照宪法规定，行政机关是权力机关的执行机关，它必须遵循职权法定的原则，而不能行使法律没有授予的权限。在城市管理综合行政执法领域，我国至今还没有出台一部全国性的法律法规。城管机构的设立没有经过全国人大的立法程序，只是依据国务院有关文件，没有明确的法律地位。国务院针对各地成立行政执法局行使相对集中行政处罚权方面给出了并不明晰的规定。朱维究教授指出，从城管执法体制的产生和发展来看，这是一个缺乏法治观念的政府在指挥一支没有行政执法权的城管队伍。

2、基层执法者叫苦不迭。一个坏的制度，其执行者也可能从中受到伤害。具体实践中，行政相对人对政府的概念直接具体化为执法者个人，其冲突往往会具备非常具体的个体指向，在这种情况下，执法者也可以被视为制度的牺牲品。而一种制度需要牺牲执法者的个体人格尊严乃至生命去执行和推动，恰恰反证了该制度的恶劣性质和低劣素质。一名基层城管队员说：“制度不改，还是要死人的，只不过死的不是城管就是小贩罢了。”

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

3、社会大众视若妖魔。当城管执法引发的暴力冲突及其严重后果在新媒体时代广为传播，形成全社会关注的热点之后，城管制度已经失去了公信力。城管执法制度及其执行者，在行政相对人，视为敌人，在社会大众，视若虎狼，已经妖魔化。（未完，待续）