加强基层公务员队伍建设的思考

加强基层公务员队伍建设的思考

市委组织部公务员管理处 李晓华

党的十七大报告中指出，注重从基层一线选拔优秀干部充实各级党政领导机关；党的十七届四中全会明确提出，要建立来自基层一线的党政领导干部选拔链；《2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要》提出，坚持和完善从基层一线选拔干部制度，逐步构建起来自基层一线的党政领导干部选拔链。党中央从国家长治久安的战略高度提出的这一目标，为基层公务员队伍建设提出了更高要求，同时也使基层公务员队伍中存在的问题和亟待解决的矛盾更加突显。

一、基层公务员的范畴和队伍建设的重要意义

基层公务员队伍，通常指市（州）级机关以下的县（区）、乡（镇）机关公务员，是党和政府各项方针政策的直接实践者、执行者。基层公务员所在的各部门各单位是党的执政主体和国家机关的重要组成部分，是实践的前沿，是思想创新、政策创新的源头，是我们一切工作的落脚点，同时，也是干部个人体察民情、丰富阅历、锻练才干的基地。基层公务员队伍力量薄弱，解决问题的能力无法满足工作需要，直接影响发展建设、服务人民的水平，还会使问题和矛盾上移，增加上级机关压力，加大行政成本，降低行政效能；基层公务员队伍数量少、素质低，就无法为上级机关提供的有力的人才支持。因此，基层公务员队伍的建设直接关系到我们党和政府的执政水平，影响到经济和社会各项事业的顺利推进。新形势下，进一步坚持和完善从基层一线选拔干部制度的提出，使基层公务员队伍不仅面临区域内建设发展的需要，还承担着为党的各级机关输送优秀人才的重要使命，这就

需要基层公务员队伍不仅要能力素质强，还需人员数量充足。

二、基层公务员队伍存在的问题及原因分析

自1993年8月《公务员暂行规定》发布以来，我国干部队伍转入公务员制度管理，经过13年的实践，公务员队伍的管理日臻规范，2006年1月1日《中华人民共和国公务员法》的颁布实施，标志着公务员队伍走上了依法管理轨道。但是由于历史和客观等诸多原因，我市基层公务员队伍还存在一些比较突出的问题，在制度、管理与工作实际间存在问题和矛盾。

一是基层公务员队伍偏小，难以满足日益繁重的工作需要。截止2009年12月31日，我省行政机关公务员102334人，参照公务员管理人员26843人。省直行政机关公务员及参照公务员管理人员30195人，占全省公务员和参照公务员管理人员总数的23%，全省14个市州行政机关公务员26523人，占全省行政机关公务员的26%，全省86个县（市、区）行政机关公务员58010人，占全省行政总编制的56%，全省1227个乡镇行政机关公务员19127人，仅占全省行政机关公务员总数的18%。截止2009年12月31日，我市公务员登记总数15493人，其中市级行政机关公务员6326人，参照公务员管理人员1489人，八个县区的行政机关公务员7853人，参照公务员管理人员1824人，61个乡镇（街道）公务员1314人。无论从全省还是从我市具体情况看，越往基层，公务员队伍越小，与日益量大面宽、具体繁杂的工作形成强烈反差。

二是基层公务员队伍素质偏低，难以紧跟时代发展步伐。以目前我市公务员队伍看，2007年公务员集中登记之后，公务员队伍的变化除了在具有公务员身份的人员中跨地区跨部门调动外，新生力量的补充形式只限于少量的选调生分配和面向社会的公务员招录。2002年至2009年八年中，我市考录补充公务员仅1555人，且大部分为政法类，具体为：

公检法系统992人，占总招录人数的63.8%，乡镇（街道）机关公务员招录197人，占总招录人数的12.6%，其他市直、县（区）直部门单位366人，占总招录人数的23.6%。县（区）部门及乡镇（街道）补充人员不多，基层公务员队伍整体素质的提升不大，其年龄结构、文化结构、专业结构已无法满足科技突飞猛进，经济、文化多元发展的现实需要，领导层表现出视野狭窄，观念陈旧，措施不利，工作人员表现出思想僵化，方法简单，效率低下，工作质量不高。

三是基层业务型公务员偏少，难以满足日益科学化、精心化的社会职能需求。我市通过近年来的公务员招录，为市直部门、县（区）、乡镇（街道）补充了新鲜血液，一定程度上优化了公务员队伍的年龄和文化知识结构，增强了队伍的生机与活力。但是通过工作实践的检验证明，一些业务性、专业性较强的部门单位依然缺乏能挑重任的业务类干部，在一些管理部门出现外行审内行、“学徒”管专家的尴尬局面。

四是基层公务员队伍活力偏弱，难以适应实践性、创新性强的基层工作需要。基层公务员队伍不同程度存在工作积极性不高，对待工作应付思想严重的现象，依法行政意识和主动服务意识比较淡薄，尤其是一些年龄较大的公务员懈怠情绪较浓。不求有功，但求无过已不再是低标准要求，疲于应付，支差了事，编材料、凑数字现象普遍存在。创新精神在点上有所体现，面上推广困难，比如基层个别已经成熟的亮点工程，在省市联动，大力宣传倡导之下，依然难以由“一枝独秀”发展为“遍地开花”。基层公务员队伍整体活力不够，积极性不高，责任意识、创新意识不强。

五是基层公务员队伍管理偏乱，难以规范落实各项政策规定。县（区）尤其是乡镇（街道）一级公务员队伍管理比较混乱，有关政策规定难以落到实处。一方面，人员调整中未能严格执行中央、省市的有关规定，人员调动随意性大，公务员身份与事业身份界限不清，造成事业身份人员进入公务员单位，公务员单位同时存在两种身份的人。另一方面，有些

性质清晰的公务员单位依然存在事业编制。同时许多分配至乡镇（街道）具有公务员资格的选调生安排在事业岗位，无法兑现公务员身份等等，多种原因造成的混岗混编现象普遍存在，致使待遇兑现混乱，统计数据不准，上访诉求增多。

三、解决存在问题的思考

1、科学设置工作机构，合理分配行政编制。上级编制部门应根据区域内的人口、面积、自然环境、经济及社会各项事业发展的实际状况，科学测算工作量，合理设置工作机构、人员编制，尽可能缩小工作任务呈正金字塔分布机构人员呈倒金字塔分布的反向差距，适当增加县（区）、乡镇（街道）公务员队伍编制数。

2、结合本地实际情况，有效使用行政编制。县（区）编制部门应根据市级编制部门整体下达的行政编制数，根据部门职责、乡镇（街道）实际情况，分类分配行政编制，避免平均主义，力争做到科学分配，合理调剂，编随事走，人随编定。使职能较少的部门和远郊人口少、规模小的乡镇有人员基础，职能多、任务重的部门和近郊规模大、人口多、经济发展好、示范带头作用强的乡镇有工作力量保证。

3、加大招录工作力度，提高招录人员质量。一是省级公务员主管部门应建立起公务员定期招录长效机制，将公务员招录定期、定次固定下来，缺员单位可每年有计划上报人员需求情况，报考人员可及早做好准备，避免一年招录一年不招录，让基层单位无所适从。二是在笔试、面试的内容和形式上研究方法，增加专业内容，探索实施分层分类招录，及时补充专业型公务员。三是公务员主管部门应跟踪了解新录用公务员工作实践情况，及时发现问题，全面分析原因，修正招录工作中的不足，真正做到把合适的人员招录到合适的岗位，满足用人单位实际需求。

4、制定公务员服务期办法，稳定基层公务员队伍。基层工作直接面向群众、服务社会，需要一支文化素质高、有朝气、有活动的年轻队伍干事创业，年轻的公务员也需要基层这样一个广阔的舞台施展才华，锤炼成长。今后，随着建立来自基层一线干部选拔链的推进，基层单位面临的既要发展本地经济，又要为上级机关培训输送干部的双重挑战将愈加严峻，为了不让基层仅仅成为培训基地，对新招录公务员应建立三至五年的服务期制，尽量使新招录公务员在基层有一个稳定的工作期，一方面可使个人更全面、更深入地熟悉基层，丰富阅历，增长才干。另一方面，也使服务在基层、创业在基层真正落到实处，推动基层各项事业的蓬勃发展。

5、合理设置非领导职数，拓宽基层公务员上升渠道。对目前执行的非领导职数设置管理办法，应进行适当调整。一是在（县）区级机关设置县级非领导职务，在乡镇（街道）级机关设置科级非领导职务。二是提高基层非领导职数的设置比例，不能简单地从中央到地方搞层层递减式的一刀切。三是非领导职数设置不能单纯依据领导职数来计算、设置，由于现行领导职数设置的不尽合理，在不合理的基数上计算非领导职数，将产生更大的不合理，造成“贫富”不均。非领导职数的设置，应将单位职能、行政总编制数、领导职数等通盘分析，综合考虑，通过非领导职数的合理分配，扩大基层公务员上升空间，激发基层公务员的积极性和创造性。

6、实行职务职级并行制度，提高基层公务员待遇。现行制度下，公务员的成长发展，物质待遇的改善提高，主要与职务升迁相联系，然而占全国公务员半数以上的基层公务员队伍，受所在机构规格、职数的限制，绝大部分公务员只能享受科员、办事员的工资福利待遇。因此，应尽快实行职务职级并行制度，使职级与职务适度分离，实行职级与待遇挂钩，完善干部职级晋升制度，改变公务员职业发展阶梯窄，激励方式过于单一的现状。通过制定新级别设置，在职务晋升之外为公务员开辟一条职级晋升通道，提高工资待遇，创造人才“下沉”条件，让素质好，有活力，有抱负的年轻公务员有干头，让能力强、有经

验、有魄力、熟悉基层、熟悉群众的公务员有奔头。

7、加快完善配套法规，全面落实各项规定。规范的管理需要有强有力的制度保证，作为公务员宏观管理部门应加大对基层公务员管理工作的实地检查和调研，全面了解掌握情况，及时根据中央的规定和精神制定操作性强、涉及面广、符合基层实际的规定和办法，尽快解决基层实际问题。同时应加大对《公务员法》及相关配套法规的宣传力度，尤其是加强对从事公务员管理工作人员的业务培训，保证政策法规的全面落实，提高法规的执行力，推动基层公务员队伍健康有序发展。