长江及西南诸河水资源的管理与保护工作

长江及西南诸河水资源的管理与保护工作

杨 永 德

（长江水利委员会 水政水资源局，湖北 武汉 430010）

摘 要： 通过近几年的努力，长江水利委员会在长江流域及西南诸河范围内水资源管理与保护 工作取得了很大的进展。系统地总结了水法规体系建设、取水许可审批发证和监督管理、水污染事故调查、公报年报信息发布和规划研究等工作，介绍了做好水资源管理与保护工作的经验和体会，分析了流域内水资源存在的问题，提出了今后工作设想。 关键词： 水资源管理； 水资源保护； 经验总结； 设想

1 近几年来的工作情况 

1.1 积极推进水法规体系建设 

为强化流域水资源管理与保护，依据有关法律、法规，结合长江流域及西南诸河的实际， 相继制定了《长江水利委员会实施取水许可制度实施细则》、《长江水利委员会实施〈水文 管理暂行办法〉细则》，《丹江口水库水源区水土保持重点防治工作暂行规定》、《丹江口水利枢纽工程水费计收暂行办法》等一系列流域性的规范文件，坚持流域统一管理和水量水质统一管理的原则，处理好流域管理与区域管理之间的关系。

积极参与有关水法律、法规和规章的制定和修改。认真总结了《水法》在长江流域及西南诸河范围内贯彻执行的情况，着重对管理体制、流域管理、规划编制、水质保护等方面提出修改意见和建议报水利部和全国人大办公厅，完成了《水法》修改水资源保护专题研究并报水利部；草拟了《长江委行政复议工作具体规定》、《长江水资源保护办法》、《长江水利委员会取水许可水质管理实施细则》，对《建设项目水资源论证管理办法》(征求意见稿)提出了修改意见，完成了《江河流域管理法》前期研究。参与制定的《长江河道采砂管理办法》经国务院办公会议通过并公布，已于2002年1月起实施。

编印了《长江流域水政水资源工作手册》第一至六册，汇总了自1991年以来国家和长江流域内各省颁布的一系列有关水事及相关方面的法律、法规、规章和规范性文件，分送长江流域内省水行政主管部门和兄弟流域机构及长江委有关单位，供从事水行政管理的人员日常学习、查阅。

为全面推进长江的水法规建设，曾邀请了国务院法制局的领导对长江进行实地考察。

1.2 继续开展取水许可登记、审批、发证工作 

长江委继续开展对取水户的登记、审批、发证等各项工作。经过努力，对江垭、王甫洲、 港口湾等水电站，襄樊、南阳引丹管理局、常熟第三水厂等数十个取水户进行了登记，并发 放取水许可证。1994年至今，在长江流域及西南诸河范围内，长江委已办理取水登记83件，

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发放取水许可证59份，共审批取水量4 480亿m(含三峡水利枢纽工程施工及生活取水、葛洲坝水电厂等大型建设项目取水的登记发证)。对授权范围内20余个大型建设项目的取水许可(预)申请进行了审批。对地方越权发证的近10个取水户，进行了纠正调整，完成了换证工

作。这些工作体现了长江委代表国家实施水资源的权属管理，行使水行政职能。此外，还积极采取措施，促进了武汉市水行政主管关系的理顺和取水许可管理工作的开展。

1.3 监督管理与年度审验常抓不懈

大批的取水登记发证工作完成以后，长江委及时将取水许可管理工作的重点转移到监督管理方面。对取水户的监督管理分两部分实施，由国家和水利部直管的工程，长江委直接负责监督管理和年审，有长江三峡开发总公司(施工及生活取水)、葛洲坝水电厂、丹江口水利

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枢纽管理局、陆水试验管理局等8个取水户，年取用水量约3 962亿m，其余部分由长江委

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委托地方水行政主管部门监督管理，年取水量478亿m。长江委每年对委托监督管理的取水户进行抽查复审。对到期的取水许可证，我们参考原批准的取水量，查阅取水户近5 a的实际用水量、取水户的节水措施以及所在行业的平均用水水平等进行全面评估，重新核定取水量，然后换发新证，到目前止，长江委已完成了30个取水户的换证工作。完成了湖北省沿江几个城市武汉、宜昌、黄石、沙市等入江排污口和江苏省排污口的调查工作。

每年年末，长江委向受委托的监督管理机关和直管的取水户布置取水许可年审工作，明确取水许可年审工作的范围、时间、内容、程序及工作目标。在长江流域及西南诸河范围内各省、自治区、直辖市水行政管理部门和受委托监督管理机关的大力支持和配合下，较好地完成了一年一度的年审工作，规范了取水许可登记、审批、发证行为，初步形成了计划用水、节约用水，水质管理工作机制。

 为总结经验，研讨问题，明确思路，提高取水许可监督管理工作水平，长江委每年都召开长江流域及西南诸河取水许可年审总结及监督管理经验交流大会。并经省级水行政主管部门推荐，长江委综合评议，对监督管理、年审工作中作出突出成绩的江苏省南通市水利局等11个单位为取水许可监督管理工作先进单位，进行了表彰，促进了取水许可监督管理工作向纵深发展。

1.4 水污染事故调查

长江每年突发性水污染事故时有发生，对长江的水资源形成了很大威胁。近年来，长江委组织调查了汉江“水华”事件，对丹江口至武汉的汉江中下游江段开展了全面的调查、监测，基本摸清了“水华”影响范围，“水华”期间的水质情况、气象条件、水文条件。2000年9月，丹江发生严重的水污染事故，长江委及时组织长江流域水环境监测网有关成员单位， 对“9·29”汉江陕西境内氰化钠污染事故进行了追踪调查，根据现场和监测情况，及时编 发了事故通报，将污染事故的情况及可能的影响范围通报了汉江中下游各城市，并在事后形 成调查报告，分别报送水利部和国家环境保护总局。2001年7月，陕西安康市旬阳汉江段10 余家铅锌选矿厂污染汉江水质事件被中央电视台焦点访谈曝光，根据国务院总理、水利部部 长指示，长江委配合水利部水资源司直接参与了由国家环保总局、水利部、国家计委、国家 财政部、国家矿产管理部门、陕西省环保局等组成的联合调查组，对陕西安康市旬阳汉江段 10余家铅锌选矿厂污染事件的调查和处理，并及时组织流域监测网有关成员单位针对污染源 、污染河段，以及可能受到影响的河段进行了监视性监测。

1.5 《水资源公报》等编制与发布 

为配合全国水资源公报的发布，长江委每年都召开专业会议，对各省提交的公报资料进行流域汇总、审查，解决有关编制技术问题，提高了成果质量，及时向全国水资源公报编辑部提供了可靠的资料。

 为编发《长江片水资源公报》，长江委做了大量的前期准备，编制了1997年《长江流域水资源及利用状况分析》报告。从1998年起每年正式向社会发布《长江片水资源公报》，至

今已4 a。《公报》的发布在社会上引起强烈反响，中央电视台“现在播报”节目、央视国际 网、长江日报等媒体作了报道。

自1999年水利部发出《关于加强水资源管理年报工作的通知》以来，长江委为编制《长江片水资源管理年报》积极准备，1999年开始，要求流域内各省将水资源管理年报报到长江委，长江委组织人员认真学习研究和汇总。从年报的编制来看，由于对年报的各项目各地理解不一致，处理方法不同，填写的数据内涵不同，使得汇总成果失去意义。为了做好年报工作，我们邀请水科院水资源所的有关专业人士，参加长江片面的水资源管理年审会，介绍水资源管理信息系统，对各省技术水平的提高起了促进作用。

另外，还向流域内各省每年发布省界水体《水质简报》4期，《质量年报》1期，《保护简报》6期等。积极组织、协调流域内《重点城市主要供水水源地水资源质量旬报》的编制、发布工作。

1.6 水资源研究与规划工作 

为了使长江流域及西南诸河水资源管理与保护工作规范化、增强科学性，长江委组织开展大量政策法规的前期研究和技术基础工作。  相继完成了《促进我国江河水资源综合利用对策研究》，《建立21世纪长江流域水资源管 理新体系研究》等研究报告。并编制完成了《长江流域缺水城市供水水源规划(总报告)》、 《长江流域水中长期供求计划报告》、《西南诸河水中长期供求计划报告》、《长江片水功能区划报告》、《长江片水资源保护规划报告》等规划报告。

 通过这些研究和规划工作，大大提高了我们的政策理论水平和业务能力，工作中增加了操作性，提高了水资源管理水平。

2 工作体会 

2.1 认识到位是做好工作的前提

我国水资源短缺，供需矛盾突出，水资源的不合理配置、浪费和污染更加重了我国严峻的水资源形势，影响和制约了社会经济的发展和人民群众生活水平的提高。《中共中央关于制 定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中已将水资源可持续利用列为我国社会经济发展的战略问题。

 长江流域虽然降水丰沛，但时空分布不均，水污染得不到有效治理，水资源的供需矛盾日趋突出，我国正在加紧加快沿江的改革开放和实施西部大开发战略，水资源的开发利用和 废污水排放将在今后一段时间内呈增长态势，加上未来南水北调东、中、西3条线路将调走

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长江约600亿m的水量，三峡水库蓄水自净能力降低，这些问题都会对长江流域的水资源产 生影响，只有加强水资源的合理配置、节约和保护，才能保障长江流域水资源的可持续利用。从事水资源管理、保护工作的同志要切实以负责的态度，饱满的精神，昂扬的斗志开展工作，实践证明，认识到位，工作就能做好。

2.2 处理好流域与区域管理的关系，促进水资源管理

实施取水许可制度，处理好流域管理与区域管理之间的关系，使水资源管理工作顺利开展。依据水利部授权的水行政管理职责，长江委与长江流域及西南诸河范围内有关省、市、区水行政主管部门，按照各自的管理权限，履行职责，相互支持，相互配合，属流域机构审批发证的指定河段限额以上的取水户，一定要在取水口所在地水行政主管部门办理申请手续， 经过逐级签署审核意见；属于流域机构全额管理的取水户，也征求地方水行政主管部门的意 见；日常监督管理工作委托给地方水行政主管部门进行，加强流域与区域之间的联系，相互 沟通，对个别拒不进行取水登记的单位，我们协商一致意见，联合行动，促进取水许可管理

得以全面实施。

2.3 严格执行有关规定，保证工作质量 

对新、改、扩建的项目办理取水许可(预)申请时，严格按照取水许可审批程序，申请人必须认真填写申请书内容，提交相关资料。重点审核水源是否可靠，是否与第三者发生利益冲突，取、退水水质是否符合要求，技术分析是否由具有资质的单位完成。对一些情况较复杂的取水工程项目，我们邀请有关专家进行咨询，做到每一次审批，都有充足的科学依据，符合法定的程序和手续，保证工作质量。

2.4 加强宣传，提高全民的法制观念和水忧患意识 

广泛宣传水法规政策，提高全民依法治水的认识，对取水户宣传从遵守国家法规、法令， 规范自己的企业行为的角度，认识办理取水许可登记的重要性，对一些国有大型火、水电厂 的取水户，通过宣传暂不征收水资源费，免去这些企业的担心、忧虑。  继续开展“中国水周”、“世界水日”、“世界环境日”等大型宣传活动，配合省电视台 制作了环保综艺节目“幸运地球村”，协助武汉市环保局开展了“新世纪绿色小天使长江行 活动”，使广大职工、农民群众对水资源短缺和水污染制约社会经济发展的严峻形势有了较 清醒的认识，增强水忧患意识、法律意识、商品意识、水资源保护意识，促进依法取水、管 水、节水、保护水资源的运行机制。

 2003年举办的中华环保世纪行长江流域考察活动，相当成功，在社会上引起较大反响，多篇关于水资源问题的报道，得到中央领导同志高度重视，推动了长江流域的水资源管理与保护工作。

3 水资源工作中存在的问题 

3.1 污染与富营养化已影响用水安全

长江水质总体保持良好状态，但干流及较大支流近岸水域已普遍受到明显污染，流经城市 的中小支流及城市内湖水质污染严重，而这些区域同时也是用水集中区，水污染已对饮用 源水质安全构成严重威胁。“九·五”期间国家重点治理的“三湖”，即：滇池、巢湖和太 湖，全部都位于长江流域，治理虽取得了一定效果，但还未得到根本控制。鄱阳湖、洞庭湖目前维持在中营养水平，但磷、氮含量偏高，正处于向富营养过渡阶段。长江垃圾污染危害突出，由于葛洲坝的阻拦作用，在葛洲坝段表现得特别严重。长江化学品运输增长迅猛，目前长江干线每年有毒危险化学品运量已近500万t，有毒化学品污染事故较频繁。

3.2 重复利用率不高，用水浪费现象普遍存在 

“长江水量丰沛，有水不用也是白白流进大海，节水没有必要”的陈旧观念在一些干部群众中仍相当普遍。据资料反映，工农业、生活用水后，大部分水量成为废污水排入江河，用水越多，排放越多，粗放型用水等于增加污染，所以要树立节水可以减少排污的观点，认识节水工作的重要性。一些大型厂矿、企业设备陈旧，用水工艺落后，运行管理不科学，用 水重复利用率很低。根据最近调查统计，长江流域用水重复利用率工业为30%左右，其中火 电厂18%，一般工业37%，乡镇企业23%。而在先进发达国家，工业为75%～85%，相差2、3 倍。单位工业产品用水量往往高出先进发达国家几倍、十几倍乃至几十倍。

 农田灌溉设施老化、不配套，现有灌溉设施中50%左右是20世纪50、60年代兴建的，经过数十年运行，部分工程老化，损坏严重，急需更新改造；灌溉水有效利用系数一般在0.4左右，而先进国家为0.7～0.8；灌区管理水平较低，用水浪费现象严重，渠系渗漏损失大。

3.3 对宏观控制指标、用水定额研究不够

社会经济的快速发展，而水资源管理基础工作没有跟上，长江流域近期或远期究竟有多少水量可供使用，总用水量又如何进一步分解到各地区、各部门缺乏研究，企业水平衡测试工作开展不多，尚未建立万元GDP用水量参照体系。对一个地区或一个取水户究竟下多少用水计划符合我国国情和长江流域实际，没有一套宏观总量控制指标和微观用水定额体系，给取水户下达取水和用水计划指标时出现盲目性，对节约用水管理造成困难。

3.4 计量设施安装进展缓慢，计量方法各不相同 

由于一些取水户经济效益差，计量设施投资大，取水户不重视等原因，计量设施安装进展缓慢，一些新、改、扩建项目，也没有将计量设施纳入与主体工程同步设计、施工。目前， 大部分计量仍采用水泵、水轮机的运行时间来推算，或闸口尺寸与运行时间一起来推算，计 量成果不精确，漏洞较多，因此我们要求只要条件成熟，必须安装计量设施并加强管理，促 进用水由粗放管理转向集约化管理，加快对工矿企业及城市供水水源计量安装的步伐，有计 划有步骤地启动对农业灌溉计量设施的安装和管理工作。

4 几点设想 

4.1 落实国家领导的批示精神，推进长江水资源保护 

由于城市化程度的提高，垃圾越来越多，而垃圾处理设施建设相对滞后，暴雨洪水将大量垃圾带入长江；长江流域内大小船只30万艘，大量船舶垃圾直接抛入江河；化学品运输的迅猛增长，海损污染事故频发；大量使用农药化肥，加重了有机污染；个体企业、乡镇企业、 三资企业飞速发展，未经处理废污水排放逐年递增，水污染问题越来越突出，许多地区出现 了水质型缺水，国务院领导非常重视，多次指示，温家宝同志指出：“这件事到了非解决不可的时候了。”

 为落实国务院领导批示精神，将尽快组织开展长江水污染的调查，抓紧编制水资源总体规划，水资源保护规划，依据《河道管理条例》、《取水许可实施办法》，加强对新建、改建、扩建项目排污口和水质的监督管理，建立完善的水质监测网，做好水源地的保护工作，尤 其是做好省际间河流断面排污总量的监督控制。将流域的水资源管理和水环境保护目标、任 务分解到各省、市，对各省、市实行污染物排放总量控制，并通过宣传，提高社会舆论的监 督作用。 

4.2 研究用水总量控制目标和定额管理方法 

以流域(或区域)水资源评价和水资源中长期供求计划为基础，全面考虑开源与节流、农业与工业、城镇生活、生态环境等各个方面，研究水资源与经济、社会和环境的关系，合理确定近期和远期长江流域及西南诸河的总用水量控制目标，并按供需平衡要求，把控制目标分解到各省市，在取水许可管理时，下达计划并作为取水总量地区控制目标，各省市在制定本地区年度取水计划时，取水总量严格控制在地区总量控制目标内。目前长江流域总用水量年增长率维持在1%左右，要通过总量控制，加大节水力度，逐步降低总用水量年增长率。  积极参与流域内各省的用水定额编制工作，通过水平衡测试，分类分地区编制万元GDP用水参考体系，协调流域内各省用水定额和节水标准。在审批取水户水量时，要对照当地的用水定额和同行业先进企业的用水定额进行核定，根据取水户的承受能力，逐步核减取水户的水量，提高流域内整体用水水平。同时要严把取水许可(预)申请关，限制耗水量大的工业企业在缺水地区的发展，引导工业和农业向节水型发展。

 在长江流域及西南诸河范围内，推行总量控制和定额管理，不仅节约水资源，减少浪费， 提高水资源利用率，更重要的意义在于加快了流域内企业现代化建设，减少农药化肥面源污

染来源和工业、城镇生活的废污水排放，促进了水资源保护。 

4.3 加强基础工作研究 

开展全国水资源规划和流域水资源规划，是我们水资源管理与保护部门认真开展基础研究的大好机会，我们要做好指导工作和成果质量把关工作。根据水资源工作需要，开展第二次水资源评价，分析研究长江流域及西南诸河水资源数量与质量现状、时空分布特点以及发展演变趋势。预测未来水资源供需状况、经济社会尤其是西部大开发、三峡水库运用、南水北调等发展前景及其对水资源开发利用带来的影响。协调经济发展过程中人与水的关系，统筹考虑社会经济发展与生态环境保护，合理分配社会经济部门用水与生态环境保护用水。控制污水排放，提高污水处理率，推行清洁生产，减少污染，改善水环境；推广节水新技术，合理调整产业分布与结构，提出节水防污的方案。通过水法规、水管理体制和价格机制的研究，促进社会主义市场经济体制的水管理制度建立；促进流域与区域依法治水，依法管水，以法律法规规范水事活动。根据流域与区域的自然、社会、经济特点及与相邻区域水资源利用条件的相互影响，规划本区域水资源开发、利用、配置、节约和保护的总体方案，提出全流域和区域之间相互协调的配置总体格局，为我们做好水资源管理与保护工作打好基础。 

4.4 加强水资源管理年报的编制工作 

《年报》是反映水资源管理状况，体现水资源管理水平的一项基础工作，并为计划用水、 节约用水、取水许可审批发证、水资源公报的编制等水资源管理工作及领导决策提供科学依 据，从1997年开展《年报》编制以来，长江委与各省紧密合作，按部的要求，每年都开展了 《年报》编制，但由于这项工作涉及面广、项目多，重要性认识、统计项目的理解和工作人 员的业务水平的差异，各省报来数据不统一，许多项目统计汇总后失去实际意义，经部水资 源司领导同意，长江委将与江苏省水资源中心合作开展年报编制的试点研究工作，从最基层 的统计工作着手，按汇总过程，逐级汇总统计，并对这项工作进行深入研究，找出这项工作 的难点，提出解决办法，然后指导流域内各省工作，使得水资源年报汇总编制工作上一个台 阶。

4.5 培养一支高素质的水资源管理与保护队伍

水资源管理与保护是政府行政行为和技术工作相结合的一项综合性工作，随着形势的发展，这项工作的重要性日益显现，培养一支勤勤恳恳、无私奉献、事业心强、业务知识丰富的干部队伍，是做好水资源管理与保护工作的可靠保证。

 目前长江委正在进行机构改革，人员将有所调整，我们要积极向人事部门提出这支队伍的干部素质要求，配备的干部要从政治上、业务上进行全面考核。同时，我们还要创造条件， 让我们的干部职工，有更多的出国考察、学术交流、脱产培训等机会，特别是那些知识结构 上具有法律知识但缺少水利知识，或具有水利知识缺少法律知识需要充实的同志，一定要给 时间进行缺什么补什么的短期培训，完善他们的知识结构，提高整体素质! 参考文献：（略）